Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Miasta S. (dalej jako: "Strona", "Wnioskodawca" lub "Miasto") jest informacja Ministra Środowiska działającego jako Instytucja Pośrednicząca Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (dalej: "Minister" lub "Instytucja Pośrednicząca") z dnia [...] 2018 r. znak [...] o nie uwzględnieniu protestu Miasta S. w sprawie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie dokonanej przez Instytucję Wdrażającą - Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: "NFOŚiGW" lub "Instytucja Wdrażająca") pn. "System gospodarowania wodami opadowymi na terenie miasta S.".
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
Pismem z [...] 2018 r. Instytucja Wdrażająca poinformowała Wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny formalnej projektu pn. "System gospodarowania wodami opadowymi na terenie miasta S.". Wskazała, że projekt nie spełnił kryterium formalnego nr 2: Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko. Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych oraz Regulaminem konkursu.
W odpowiedzi na informację o negatywnym wyniku oceny formalnej, Wnioskodawca wniósł protest, w którym nie zgodził się z wynikiem oceny kryterium formalnego nr 2.
Minister uznał argumentację Strony podniesioną w proteście za bezzasadną i nie uwzględnił protestu, o czym poinformował Stronę zaskarżonym pismem z [...] 2018 r. Minister podkreślił, że każdy wniosek o dofinansowanie podlega ocenie w oparciu o kryteria wyboru projektów zatwierdzone przez Komitet Monitorujący Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, natomiast postępowanie w oparciu o które jest przeprowadzana ocena, zostało opisane w Regulaminie konkursu nr [...].
Zgodnie z opisem kryterium formalnego nr 2 weryfikacja wniosku polegała m. in. na sprawdzeniu, czy typ/rodzaj projektu był zgodny z przewidzianym w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych (dalej: "SZOOP") Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (dalej: "POIiŚ") oraz, czy wnioskodawca był zgodny z określonym typem beneficjenta lub katalogiem ostatecznych odbiorców instrumentów finansowych.
Bezpośrednim powodem stwierdzenia niespełnienia kryterium nr 2 było to, że Wnioskodawca nie mieścił się w zakresie podmiotów uprawnionych (typ beneficjenta) do otrzymania dofinansowania w konkursie nr [...]
W Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych określone zostały warunki wskazujące podmioty upoważnione do uzyskania wsparcia w ramach działania 2.1 POIiŚ "Adaptacja do zmian klimatu wraz z zabezpieczeniem i zwiększeniem odporności na klęski żywiołowe, w szczególności katastrofy naturalne oraz monitoring środowiska", typ projektu nr 5: "Systemy gospodarowania wodami opadowymi na terenach miejskich przedmiotowego konkursu". Na potrzeby postępowania konkursowego wymogi zostały całościowo ujęte w pkt 22 Regulaminu konkursu.
W opinii Ministra Wnioskodawca nie spełnił wymogów określonych w SZOOP oraz w pkt 22 Regulaminu konkursu, które m.in. pozwalały na przyznanie dofinansowania na realizację projektu na obszarach gmin miejskich ujętych w kontrakcie terytorialnym dla danego województwa według stanu na dzień 31 października 2016 r. Minister zwrócił uwagę, że obszar Miasta S. został wymieniony w Kontrakcie Terytorialnym Województwa M. jedynie jako miejsce realizacji inwestycji związanych z budową lub modernizacją infrastruktury drogowej i kolejowej. Natomiast w treści ww. dokumentu nie wskazano na jakiekolwiek projekty z zakresu gospodarowania wodami opadowymi, które miałyby zostać zrealizowane na obszarze Miasta.
W skardze na rozstrzygnięcie z [...] 2018 r. Miasto zakwestionowało wyniki oceny kryterium formalnego nr 2. Strona zarzuciła naruszenie pkt 22 Regulaminu konkursu nr [...], poprzez zaakceptowanie negatywnej oceny projektu, pomimo że kryterium nr 2 zostało przez projekt spełnione. Wnioskodawca argumentował, że pkt 22 Regulaminu konkursu nie stanowił, iż projekt realizowany w ramach działania 2.1.5 musiał być wpisany w kontrakt terytorialny dla danego województwa według stanu na dzień [...] 2016 r. Wskazał, że obszar Miasta S. znajduje się w terenie realizacji kilku inwestycji wpisanych na listę podstawową projektów Kontraktu Terytorialnego dla Województwa M. m.in.: pn.: "[...]", projekt pn. "Poprawa przepustowości linii kolejowej E20 na odcinku W. R. – M. M., etap I: Prace punktowe na posterunkach ruchu", projekt pn. "Rozbudowa DW 637 na odcinku od gr. Warszawy do m. Stanisławów wraz z budową obwodnicy m. Stanisławów".
Miasto zaznaczyło, że wymienione projekty obejmowały kompleksową realizację inwestycji, co oznacza, że w ich ramach realizowane były również roboty w zakresie odwodnienia, przez co odpowiadały założeniom konkursu, w którym Miasto aplikowało.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując motywy rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje.
Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (tekst jedn. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.), dalej: "ustawa" w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Co istotne, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na podstawie art. 61 ustawy, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego.
Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) i lit. b) ustawy w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 albo stwierdzić, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust.
- 1. Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy sąd oddala skargę w przypadku jej nieuwzględnienia, a stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 3 ustawy umarza postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.
Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Podobnie odniósł się do procedury odwoławczej w art.
- 67. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a.
Z utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego jednoznacznie wynika, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Dla oceny tej nie jest też obojętna udostępniona potencjalnym beneficjentom dokumentacja konkursowa, obejmująca w szczególności wzory wniosków, instrukcje wypełniania poszczególnych dokumentów itp.
Kontrolując w takim zakresie legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia z 27 grudnia 2018 r. Sąd stwierdza, iż odpowiada ono prawu.
W przedmiotowej sprawie Miasto złożył wniosek o dofinansowanie projektu zatytułowanego "System gospodarowania wodami opadowymi na terenie miasta S.".
Sporna pomiędzy stronami pozostaje ocena spełnienia przez Wnioskodawcę kryterium formalnego nr 2 - Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych oraz Regulaminem konkursu. Miasto zarzuciło Instytucji Pośredniczącej naruszenie pkt 22 Regulaminu konkursu, poprzez zaakceptowanie negatywnej oceny projektu, pomimo że w jego ocenie ww. kryterium zostało spełnione. Wnioskodawca podniósł, że pkt 22 Regulaminu konkursu nie stanowił, iż projekt realizowany w ramach działania 2.1.5 musi być wpisany w kontrakt terytorialny dla danego województwa według stanu na dzień 31 października 2016 r.
Sąd podziela w tym zakresie ocenę Instytucji Pośredniczącej, która w zaskarżonym rozstrzygnięciu zgodnie ze stosowanymi w przedmiotowej sprawie regulacjami uznała, że Miasto nie posiada cech beneficjenta określonych w pkt 22 Regulaminu konkursu. Przypomnieć należy, że pkt 22 Regulaminu konkursu wskazywał zakres projektów podlegających dofinansowaniu oraz podmioty mogące uzyskać dofinansowanie. W szczególności w pkt 22 Regulaminu konkursu wskazano, że "Co do zasady wsparcie będzie kierowane do obszarów miast ujętych w projekcie 1b polegającym na opracowaniu lub aktualizacji planów adaptacji do zmian klimatu w miastach powyżej 100 tys. mieszkańców.
Ponadto, możliwa będzie również realizacja projektów na obszarach miast, których gęstość zaludnienia jest wyższa niż 1200 mieszkańców/km2 oraz na obszarach gmin miejskich ujętych w kontrakcie terytorialnym dla danego województwa wg stanu na dzień 31 października 2016."
Analiza pkt 22 Regulaminu konkursu oraz SZOOP na lata 2014-2020 mających zastosowanie do działania 2.1.5 POIiŚ, jednoznacznie wskazuje, że do uzyskania dofinansowania w przedmiotowym konkursie uprawnione były wyłącznie wymienione trzy grupy wnioskodawców.
Sąd podziela ocenę organu administracji, że analiza mających zastosowanie postanowień SZOOP prowadzi do wniosku, iż uznanie pomiotu za kwalifikujący się do otrzymania dofinansowania uzależnione było od wykazania przynależności do jednej z trzech wymienionych grup miast. Wymagania dotyczące wnioskodawców zostały określone w sposób spójny i logiczny, wskazywały bowiem, że przy rozdziale dofinansowania preferowane będą największe miasta, które z uwagi na nasilenie procesów urbanizacyjnych, w największym stopniu dotyka problem zagospodarowania wód opadowych.
Z kolei w opisie działania 2.1 typ projektu 1b SZOOP doprecyzowano, że "Wsparcie będzie dotyczyło również miast o wielkości zbliżonej do 100 tys. mieszkańców, jednak nie mniej niż 90 tys. mieszkańców (G., J., S.), wykazujących dużą podatność na zmiany klimatu oraz identyfikujących istotne problemy i potrzeby w zakresie zagospodarowania wód opadowych oraz miast o wielkości poniżej 90 tys. mieszkańców leżących na obszarze Aglomeracji G. (M., C., S.Ś.) oraz Trójmiasta (S.), które są powiązane funkcjonalnie z miastami o wielkości powyżej 100 tys. mieszkańców, wykazują dużą podatność na zmiany klimatu, oraz identyfikują istotne problemy i potrzeby w zakresie zagospodarowania wód opadowych".
Ostatnią kategorią potencjalnych beneficjentów - szczególnie istotną z punktu widzenia przedmiotowej sprawy - były miasta, które nie spełniały przesłanek odnoszących się do wielkości i gęstości zaludnienia, ale zostały ujęte w wojewódzkim kontrakcie terytorialnym w kontekście projektów dotyczących zagospodarowania wód opadowych.
Wbrew twierdzeniom Strony, w przedmiotowej sprawie żadna z opisanych przesłanek nie wystąpiła, ponieważ Miasto S.nie jest miastem o ludności powyżej 100 tysięcy mieszkańców lub też miastem o gęstości zaludnienia przekraczającej 1200 mieszkańców/km2. Wnioskodawca nie mieści również w kategorii miast ujętych w wojewódzkim kontrakcie terytorialnym w kontekście projektów dotyczących zagospodarowania wód opadowych.
Wnioskodawca powołał się na spełnienie trzeciej wymienionej przesłanki. Argumentował, że Miasto zostało ujęte w Kontrakcie Terytorialnym Województwa M.. Zwrócił uwagę, że w granicach administracyjnych Miasta S. realizowane są projekty: "S-17 W. – L., odcinek: Z.- K." oraz "Poprawa przepustowości linii kolejowej E20 na odcinku W. R. – M. M., etap I: Prace punktowe na posterunkach ruchu", które zostały wpisane na listę podstawową Kontraktu Terytorialnego Województwa M.. Innym projektem wpisanym do Kontraktu Terytorialnego Województwa M., realizowanym w granicach Miasta S., jest projekt pn. "Rozbudowa [...] na odcinku od gr. W. do m. S. wraz z budową obwodnicy m. S.".
Ponadto Wnioskodawca zwrócił uwagę, że od marca 2016 r. Miasto jest częścią W.[...]który został wpisany do Kontraktu Terytorialnego Województwa M.. W. [...] został powołany na podstawie podpisanej w sierpniu 2013 r. deklaracji współpracy gmin W[...]w ramach ZIT. Po podjęciu uchwał przez rady 38 gmin W.[....]w dniu [...] 2014 r. zostało podpisane docelowe porozumienie o współpracy w zakresie ZIT w perspektywie finansowej UE 2014-2020.
Sąd zgadza się z oceną powołanych argumentów Wnioskodawcy przeprowadzoną przez instytucje oceniające wniosek o dofinansowanie projektu.
Obszar Miasta S. został wymieniony w Kontrakcie Terytorialnym Województwa M., jedynie jako miejsce realizacji inwestycji związanych z budową lub modernizacją infrastruktury drogowej i kolejowej. W treści wskazanego dokumentu nie wskazano na jakiekolwiek projekty z zakresu gospodarowania wodami opadowymi, które miałyby zostać zrealizowane na obszarze Miasta S[...]. Miasto nie zostało też wskazane w tym dokumencie poprzez wymienienie jego nazwy w tabeli projektów.
Zdaniem Sądu nie można zaakceptować stanowiska podniesionego w skardze, zgodnie z którym Miasto powinno zostać beneficjentem, ponieważ mieści się w kategorii miast ujętych w wojewódzkim kontrakcie terytorialnym w kontekście projektów dotyczących zagospodarowania wód opadowych z uwagi na to, że zasady określone w SZOOP oraz Regulaminie konkursu nie stanowią wprost, o tym, że projekt realizowany w ramach działania 2.1.5 ma być wpisany w kontrakt terytorialny dla danego województwa według stanu na dzień 31 października 2016 r. a jedynie, że ma być realizowany na obszarach gmin miejskich, w granicach których realizowane są projekty wpisane do kontraktu terytorialnego dla danego województwa wg stanu na dzień 31 października 2016.
Stanowisko Wnioskodawcy jest sprzeczne z brzmieniem pkt 22 Regulaminu konkursu. W przedmiotowym punkcie Regulaminu konkursu nie określono, że w ramach działania 2.1.5 POIiŚ dofinansowanie mogą uzyskać projekty realizowane w gmin miejskich, o ile w granicach tych gmin realizowane są jakiekolwiek projekty wpisane do kontraktu terytorialnego dla danego województwa według stanu na dzień 31 października 2016 r. Podkreślić należy, że postanowienia SZOOP i Regulaminu konkursu należy analizować całościowo, ponieważ tylko taka ocena pozwoli prawidłowo określić zakres podmiotów uprawnionych do otrzymania dofinansowania w działaniu 2.1 POIiŚ typ projektu 5. Zasadna jest argumentacja organu administracji, że przyjęcie interpretacji zapisów pkt 22 Regulaminu konkursu przeprowadzonej przez Miasto S., zgodnie z którą jakakolwiek wzmianka dotyczącą obszaru gminy miejskiej w treści wojewódzkiego kontraktu terytorialnego uprawnia tę jednostkę samorządu terytorialnego do otrzymania dofinansowania w konkursie, oznaczałoby uznanie, że większość gmin miejskich na terenie województwa m. byłaby uprawniona do uzyskania dofinansowania w jego ramach. Wynika to z faktu, iż inwestycjami objętymi np. Kontraktem Terytorialnym dla Województwa M. objęte zostały praktycznie wszystkie obszary miast wchodzących w skład województwa mazowieckiego.
W świetle przedstawionych powyżej uregulowań oraz przedstawionej argumentacji, sporne postanowienia zawarte w pkt 22 Regulaminu konkursu i dotyczące ostatniej kategorii beneficjentów, w opinii Sądu powinny być rozumiane jako wskazanie w kontrakcie terytorialnym, że na obszarze danej gminy miejskiej będzie realizowany projekt z zakresu zagospodarowania wód opadowych, który będzie finansowany z krajowego programu regionalnego.
Stąd też Sąd stwierdza, iż brak jest podstaw do uznania, że projekt złożony przez Miasto spełnił kryterium formalne nr 2: Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych oraz regulaminem konkursu.
W ocenie Sądu Minister w swoim rozstrzygnięciu jasno określił zasady oceny wniosku pod kątem spełnienia kryteriów formalnych i uzasadnił, dlaczego Miasto nie jest podmiotem spełniającym, którykolwiek z warunków objęcia wniosku pt. "System gospodarowania wodami opadowymi na terenie miasta S." dofinansowaniem w ramach działania 2.1 POIiŚ "Adaptacja do zmian klimatu wraz z zabezpieczeniem i zwiększeniem odporności na klęski żywiołowe, w szczególności katastrofy naturalne oraz monitoring środowiska", typ projektu nr 5: "Systemy gospodarowania wodami opadowymi na terenach miejskich przedmiotowego konkursu".
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy orzekł jak w sentencji.