Uzasadnienie
Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargi G. Z. jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Postanowieniem tym utrzymano w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] grudnia 2009 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:
G. Z. w dniu [...] listopada 2006 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o pomoc finansową na działanie - wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Rolnik zadeklarował przedsięwzięcia: zakupu zwierząt gospodarskich i maszyn rolniczych.
W wyniku przeprowadzonej weryfikacji i rozpoznania przedmiotowego wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał w dniu [...] lutego 2007r. decyzję Nr [...] o przyznaniu producentowi rolnemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 4788,75zł. W decyzji wskazano zasady i warunki wypłaty kolejnych płatności.
Po upływie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, organ zawiadomił rolnika, doręczonym mu w dniu 24 listopada 2009r. zawiadomieniem nr 531/09, o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty w 4 i 5 raty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
W odpowiedzi na powyższe w dniu 26 listopada 2009r. G. Z. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. W uzasadnieniu swej prośby wskazał, iż terminu nie dochował z uwagi na zły stan zdrowia będący wynikiem urazu doznanego na skutek poważnego wypadku i wymagający długotrwałego leczenia [...]. Załączył dokumenty o przebiegu leczenia.
W wyniku rozpatrzenia wniosku organ I instancji – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. nie przychylił się do prośby rolnika i w dniu [...] grudnia 2009r. wydał postanowienie nr [...] o odmowie przywrócenia terminu.
W zażaleniu na powyższe postanowienie G. Z. wniósł o jego uchylenie oraz o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia. Ponownie uzasadnił wniosek stwierdzonymi u niego silnymi zaburzeniami [...], które jak podkreślił nie pozwalały mu na prawidłowe funkcjonowanie i podejmowanie decyzji.
Do zażalenia dołączył kolejne zaświadczenie lekarskie o stwierdzonym rozpoznaniu.
W wyniku rozpoznania zażalenia, postanowieniem Nr [...] wydanym [...] grudnia 2009r. organ odwoławczy – Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W., działając na podstawie art. 138§1pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu swego stanowiska wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonej weryfikacji wniosku o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych złożonego przez wnioskodawcę oraz na podstawie zebranej dokumentacji w sprawie wynika, iż wypłata trzeciej raty płatności nastąpiła w dniu 9 kwietnia 2009r. Wobec powyższego ostateczny termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć upłynął w dniu 16 października 2009r. G. Z. ww. oświadczenie dostarczył w dniu 26 listopada 2009 r., a więc po terminie ostatecznym.
Organ II podkreślił, że w świetle art. 58 Kpa wnioskodawca musi uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie. W prośbie o przywrócenie terminu powinien wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu. Wiąże się to z takimi sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2000 r., I SA/GB 794/99). Istnienie po stronie tej osoby niedbalstwa, czy chociażby winy nieumyślnej, powoduje niemożność przywrócenia terminu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1997 r., SA/Sz 630/96).
Organ II instancji stwierdził, że podana we wniosku jak i zażaleniu okoliczność wynikająca ze stanu zdrowia rolnika na skutek doznanego w wypadku komunikacyjnym urazu, nie może zostać uznana za uprawdopodobnienie przyczyny uchybienia terminu do złożenia oświadczenia. Organ wskazał, że na podstawie zaświadczeń lekarskich wynika, że G. Z. był leczony w [...] w dniach od [...] lutego 2009 r. do [...] lutego 2009 r. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że dokumenty te przedstawiają całą historię przebytej choroby w długim okresie czasu. Jednakże do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu przez stronę terminu zalicza się miedzy innymi nagłą chorobę uniemożliwiającą wyręczenie się inną osobą, powódź czy pożar.
W skardze na powyższe postanowienie Dyrektora [...] OR ARiMR w W. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca wnosząc o uchylenie orzeczeń organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła
- - naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie tj. brak podjęcia jakichkolwiek działań ze strony organu administracji publicznej mających na celu wyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego, a co za tym idzie działanie nie spełniające przesłanki prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa
- - naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. brak wyjaśnienia w sposób dostateczny okoliczności na które powoływał się skarżący wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego
- - naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. brak przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego pomimo uprawdopodobnienia przez skarżącego okoliczności, iż uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącego oraz dopełnienia pozostałych obowiązków nałożonych przez wskazany przepis
W ramach postępowania skarżący wystąpił z wnioskiem dowodowym o:
- - zwrócenie się do N. w S. o wydanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii całości dokumentacji medycznej z procesu leczenia wnioskodawcy i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego specjalisty lekarza [...] na okoliczność: czy zaburzenia jakie nastąpiły wskutek doznanego urazu mogły wpływać na zachowanie wnioskodawcy oraz jego właściwe postrzeganie rzeczywistości, a także czy stan [...] skarżącego wymagał konieczności stosowania przez niego środków farmakologicznych z punktu widzenia [...], jeśli tak to jakich, w jakim okresie czasu i czy leki te wpływały na stan [...] skarżącego, jego [...].
Uzasadniając szeroko swoje stanowisko autor skargi podniósł, że organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę rodzaju schorzenia oraz związanych z nim problemów zdrowotnych występujących u skarżącego. Skoro organ odwoławczy nie kwestionował wydanych zaświadczeń lekarskich ani twierdzeń w nich zawartych, a powziął wątpliwości czy schorzenia występujące u skarżącego rzeczywiście uniemożliwiały mu funkcjonowanie, winien wyjaśnić w sposób dostateczny okoliczności powołane przez rolnika we wniosku o przywrócenie terminu.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] OR w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Skarżący w piśmie procesowym złożonym do Sądu 12 kwietnia 2010r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wskazując na podejmowane przez siebie działania w zakresie składania wniosków o płatności obszarowe podkreślił, że w kwietniu i wrześniu 2009r. w zakresie tych działań był kierowany przez inne osoby, które zajęły się wówczas jego sprawami. Osoby te nie miały natomiast możliwości złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć w przepisanym terminie, bowiem skarżący nie przekazał im informacji w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Działając w zakresie kompetencji przysługujących sądom administracyjnym, których zadaniem jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, Sąd dokonał oceny czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie było obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.
Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi, stwierdzić należy, że jest ona uzasadniona, mimo że nie wszystkie zawarte w niej wnioski zasługują na uwzględnienie.
Przed przejściem do omówienia i odniesienia się do zarzutów skargi przypomnieć należy, iż przyznawanie płatności dla gospodarstw niskotowarowych z działania PROW na lata 2004-2006 "wspieranie gospodarstw niskotowarowych" reguluje rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr. 286, poz. 2870, z późn. zm.).
Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 powyższego aktu płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny:
- 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz
- 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
W myśl § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia – oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1.
W sprawie niniejszej bezspornym jest, że wypłata dla wnioskodawcy trzeciej raty płatności, przyznanej mu wskutek wniosku o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, nastąpiła w dniu 9 kwietnia 2009 r. Wobec powyższego organ prawidłowo ustalił, że planowana data zakończenia realizacji przedsięwzięcia to 9 października 2009r., a ostateczny termin na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć upłynął w dniu 16 października 2009 r. Skarżący ww. oświadczenie złożył w dniu 26 listopada 2009 r., a więc z uchybieniem powyższego terminu.
W dotychczasowym orzecznictwie organów jak i sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżności co do charakteru terminów, o których mowa w §8 ust 1 pkt 1 i ust 2 cyt. wyżej rozporządzenia. Można spotkać się ze stanowiskiem, że oba terminy określone w powyższym przepisie – tj na zrealizowanie przedsięwzięcia jak i do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego mają charakter materialnoprawny.
Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela takiego poglądu. Uznać należy, iż taki materialnoprawny charakter przepisy rozporządzenia przewidują dla terminu do zrealizowania przedsięwzięcia, zaś 7 dniowy termin przewidziany dla złożenia oświadczenia o jego zrealizowaniu jest terminem do dokonania czynności procesowej, a wiec z zakresu prawa procesowego, zatem podlega przywróceniu na podstawie art. 58 kpa.
W sprawie niniejszej, zdaniem Sądu, wniosek skarżącego organy orzekające prawidłowo uznały jako możliwy do rozpoznania w trybie art. 58 kpa. Negatywne natomiast dla strony rozstrzygnięcie uzasadniono brakiem przesłanek po stronie wnioskodawcy, o których mowa w tym przepisie wobec nie uprawdopodobnienia przez wnoszącego prośbę, że uchybienie nastąpiło bez jego winy
W tym miejscu wskazać należy, że zasadnie organ podnosi, że zgodnie z art. 58 Kpa wnioskodawca musi uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie. W prośbie o przywrócenie terminu powinien wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu. Wiąże się to z takimi sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku Istnienie po stronie tej osoby niedbalstwa, czy chociażby winy nieumyślnej, powoduje niemożność przywrócenia terminu.
Jednakże jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zdaniem organu II instancji wskazane przez stronę w prośbie o przywrócenie terminu jak i w zażaleniu okoliczności związane z jak podaje organ urazem [...] spowodowanym wypadkiem komunikacyjnym udokumentowane historią przebytej choroby nie wskazują, na niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie.
W tym miejscu rację ma skarżący, że organ II instancji nie kwestionując przedłożonych zaświadczeń lekarskich o stanie zdrowia skarżącego w sposób pobieżny i ogólnikowy odniósł się do powyższych dokumentów, argumentując, że tylko nagła choroba uniemożliwiająca wyręczenie się inną osoba stanowi okoliczność uzasadniającą brak winy w uchybieniu terminu. Powyższe, jak słusznie autor skargi zarzuca dowodzi temu, że organ przy podjęciu decyzji nie brał pod uwagę rodzaju schorzenia występującego u wnioskodawcy i związanych z nim problemów zdrowotnych. Jak bowiem wynika z załączonych dokumentów, w tym również w trakcie postępowania odwoławczego zaświadczenia lekarskiego z dnia 7 grudnia 2009r. u wnioskodawcy rozpoznano [...], z powodu których jest leczony w P. od [...] marca 2009r.
Ponadto istotne znaczenie dla sprawy może też mieć fakt, że orzeczeniem lekarza orzecznika KRUS z 25 sierpnia 2009r. skarżący został uznany za czasowo niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym do lutego 2010r. Sąd podziela pogląd, iż w odróżnieniu od nagłej choroby, która nie pozwala na wyręczenie inną osobą, długotrwałe schorzenie nie wyklucza dokonania konkretnej czynności procesowej. Również nie każda nagła choroba będzie uzasadniać brak winy w uchybieniu terminu. Jednakże należy mieć na uwadze, iż ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2006 r. II OSK 1397/05,)
W sprawie niniejszej, w ocenie Sądu organ odwoławczy nie rozważył natomiast czy i na ile rodzaj schorzenia [...] stwierdzonego u wnioskodawcy, orzeczona czasowa niezdolność do pracy rolnika - w mającym dla sprawy zasadnicze znaczenie okresie tj. od 9 października 2009r. (tj od daty od której rozpoczął się bieg 7 dniowego terminu do dokonania czynności) do dnia jej dokonania, z uwagi na specyfikę chorób [...] i ich niejednorodny w czasie przebieg, istotnie stanowiły niezawinioną przeszkodę do zachowania terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć, jak również do zadbania o własne interesy i posłużenia się w tym celu osobą trzecią. O ile przedstawione przez rolnika informacje, udokumentowane stosownymi zaświadczeniami lekarskimi na temat okoliczności uchybienia terminu, nie stanowiły wystarczającego dowodu, organ z urzędu winien podjąć stosowne czynności mające na celu zweryfikowanie podanych przez wnioskodawcę okoliczności.
Uchybienie powyższemu czyni zasadnym zarzut rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem jednych z naczelnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i 8 kpa. oraz art. 77 §1 kpa poprzez brak wyjaśnienia w sposób dostateczny okoliczności na które powoływał się skarżący.
Wskazać należy bowiem, że ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść (wyrok WSA w Poznaniu z 21 lipca 2009r. sygn. IVSA/PO 465/09 LEX nr 553455).
Oceniając w świetle powyższego zaskarżone postanowienie stwierdzić należy, że powodu naruszenia przepisów proceduralnych, w tym w art. 7 i 8 kpa, art. 77 §1 kpa i art. 58 kpa jest ono wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien w szczególności ocenić, czy wykazane przez skarżącego okoliczności uprawdopodobniają brak winy strony w uchybieniu terminu, czy też zasadnym czynią zarzut, że strona nie dochowała w swym działaniu należytej staranności. Podkreślenia wymaga, że ocena ta powinna być dokonana w świetle okoliczności wskazanych przez skarżącego i po podjęciu przez organ stosownych czynności mających na celu ich zweryfikowanie. W szczególności chodzi tu o fakt czy i na ile rodzaj i specyfika oraz przebieg wykazanego przez skarżącego schorzenia uzasadniała w istotnym okresie przyjęcie braku winy w dochowaniu terminu i wyłączała posłużenie się w zakresie dokonywanych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, w tym składania wniosków i oświadczeń do organów Agencji, osobami trzecimi.
Sąd natomiast nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie postępowania dowodowego poprzez zażądanie z ZOZ P. stosownej dokumentacji i dopuszczenia na jej podstawie dowodu z opinii biegłego specjalisty lekarza [...], celem ustalenia czy stwierdzone u skarżącego zaburzenia depresyjno – adaptacyjne oraz przyjmowane środki farmakologiczne mogły i w jakim okresie wpływać na stan świadomości skarżącego i jego właściwe postrzeganie rzeczywistości.
Wskazać należy, iż wniosek powyższy nie znajduje oparcia w przepisach ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. Rzeczą bowiem sądu administracyjnego jest kontrola wydanych przez organy administracji rozstrzygnięć pod kątem ich zgodności przepisami prawa materialnego i zasad procedury administracyjnej. Dlatego też zgodnie z treścią art. 106 ustawy p.ps.a postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone zostało przez ustawodawcę do przeprowadzenia na wniosek stron lub z urzędu jedynie dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego postępowania w sprawie.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie jest zgodne z prawem i na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania, na które składa się wpis w kwocie 100 zł i zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł wydano na podstawie art. 200 p.p.s. a.