Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S o odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym:
D Ś złożył w dniu [...].05.2007 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych. We wniosku zadeklarował grunty rolne o łącznej j powierzchni [...]ha użytków rolnych. Następnie w dniu [...].06.2007 r. strona cofnęła wniosek co do działek rolnych M i N o łącznej powierzchni [...] ha. W dniu [...].08.2007 r. została w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona kontrola zasadnicza na miejscu metodą inspekcji terenowej w oparciu o art. 27 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady(WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L141 z 30.04.2004r. ze zm.).
Kontrola objęła wszystkie działki. Z kontroli sporządzono raport nr[...], w którym stwierdzono kod GR5, oznaczający wystąpienie na działce nieprawidłowości oznaczonych kodami DR. Wnioskodawca był obecny przy kontroli i otrzymał kopię protokołu, jednakże nie zgłosił do niego uwag. Przeprowadzona następnie kontrola administracyjna wniosku wykazała nieprawidłowości w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych numerami [...].
W dniu [...] kwietnia 2008r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w S wydał decyzję, w której umorzył postępowanie co do działek M i N oraz odmówił przyznania płatności do gruntów rolnych.
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym wskazała, że stwierdzone różnice w trakcie kontroli na miejscu powstały ze wzglądu na fakt, że działki zadeklarowane we wniosku położone są na terenie stawów rybnych w czasie kontroli zalanych wodą. Strona powołała się przy tym na pismo informacyjne Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] według którego – zdaniem strony - użytki takie są objęte dopłatami. Nadto Strona wskazała, że jej gospodarstwo znajduje się na terenie istniejącego obszaru Natura 2000 [..] i projektowanego obszaru Natura 2000[...]. Ze względu na ochronę środowiska projektowany jest na tym obszarze rezerwat przyrody "[...] ", na dowód czego strona dołączyła kopię pisma Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Na podstawie powyższego strona stwierdziła, że utrzymywanie tych użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnie z normami jest sprzeczne z ustawą o ochronie przyrody, albowiem wykaszanie łąk objętych wymienionymi uwarunkowaniami w terminie przewidzianym normami sprzeczne jest z ochroną środowiska.
Wykaszanie trzcin, według deklaracji strony, możliwe jest zimą w zależności od warunków pogodowo- lodowych. Na dowód powyższego strona dołączyła "Opinię w sprawie wykaszania trzciny Phragmites avstalis na terenie gospodarstwa rybackiego R koło S" opracowaną przez [... ].
Decyzją z dnia [...].10.2008r. nr [...]Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. 2007 r., nr 35 poz. 217) rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust 4 zd. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 jeżeli:
- 1. posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004, to jest 1 ha;
- 2. utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami;
- 3. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że powyższa ustawa nie definiuje "posiadania", jednakże z regulacji normatywnych przywołanej ustawy wynika jednoznacznie, że posiadanie w jej rozumieniu ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Innymi słowy pojęcie posiadania gruntów rolnych w rozumieniu przywołanej wyżej ustawy o płatnościach należy wykładać jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Rozstrzygające dla przyznania płatności jest zatem, kto w danym roku gospodarczym użytkował grunty rolne i utrzymywał je w dobrej kulturze rolnej. Postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie powinno zmierzać do ustalenia, czy producent rolny deklarujący sporną działkę we wniosku obszarowym posiadał ją w opisanym wyżej rozumieniu.
Dyrektor Oddziału Regionalnego podniósł, że na potrzeby postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich przez pojecie działalności rolniczej rozumie się produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, lub utrzymywanie gruntów w dobre kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (art. 2 pkt c Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29.09.2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia(EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. WE nr L 270 z 21.10.2003 r., str. 1)). Normy w ramach płatności bezpośrednich określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. 2007 nr 46 poz. 306 ze zm.) wskazując m. in. dopuszczalną powierzchnię naturalnego oczka wodnego (lustra wody) poniżej 100 m², nadto wskazując termin koszenia łąk i pastwisk do 31 lipca. Dyrektor wskazał, że powyższe warunki na gruntach zgłoszonych przez stronę nie zostały zachowane.
Organ odwoławczy nie zgodził się z postawionymi przez stronę w odwołaniu twierdzeniami, że grunty zgłoszone przez nią do płatności jako położone na obszarach Natura 2000 podlegają innym normom, nadto że utrzymanie ich zgodnie z tymi normami stoi sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie środowiska. Organ stwierdził, że nie kwestionuje znaczenia ekologicznego wymienionych terenów, ani ich częściowego przynajmniej położenia na obszarach Natura 2000. Jednakże w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich postępowanie dowodowe winno zmierzać do ustalenia stanu faktycznego i weryfikacji spełnienia przez stronę warunków przyznania tej płatności. Fakt położenia zgłoszonych gruntów na obszarach chronionych mógłby mieć znaczenie dla zastosowania innych norm tylko w sytuacji wystąpienia przez stronę o płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego. Płatności te przyznawane na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 Nr 174 poz.1809 ze zm.) przewidują specjalne premie do obszarów chronionych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D Ś powtórzył argumenty zaprezentowane w odwołaniu. Ponadto podniósł, że nie był powiadomiony o wizytacji dokonanej [...].09.2008r. W jego ocenie zawarte w protokole wizytacyjnym stwierdzenia, że "wygląd trzciny, jej łamliwość i gęstość" świadczą o braku zachowania norm wynikających z art. 2 pkt c rozporządzenia Rady / WE/ nr 1782/2003 oraz Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r w sprawie minimalnych norm jest całkowicie dowolne i w żadnym razie nie odpowiada wiedzy z zakresu łąkarstwa.
W piśmie z dnia 11 maja 2009r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, a nadto wskazał, że za bezzasadny uznaje zarzut, że nie utrzymuje zadeklarowanych do płatności gruntów w dobrej kulturze rolnej. Wskazał, że są to trwałe użytki zielone, które art. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 definiuje jako grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych / samosiewnych/ lub powstałych w wyniku działalności rolniczej /zasianych/, niewłączonych do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami ugorowania, ale nie są łąkami czy pastwiskami. Ponadto zarzucił niewłaściwe przeprowadzenie kontroli, w których nie uczestniczył i nie otrzymał protokołu.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.
W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę.
Kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26.01.2007r.. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli:
- 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004;
- 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
- 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Przedmiotem sporu między stronami jest w niniejszej sprawie kwestia czy działki zgłoszone do płatności bezpośrednich są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Zdaniem skarżącego termin koszenia – co najmniej raz do roku, w terminie do 31 lipca określony w § 1 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia ministra Rolnictwa w sprawie minimalnych norm nie odnosi się do jego działek, a jedynie do łąk i pastwisk, podczas gdy jego grunty są trwałymi użytkami zielonymi w rozumieniu art. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004.
Nie jest to stanowisko trafne. Przede wszystkim należy zauważyć, że pojęcie "trwałe użytki zielone" to nie oznacza innego rodzaju gruntów rolnych niż łąki i pastwiska, ale obejmuje łąki i pastwiska i jest po prostu stworzone do innych celów (płatności zwierzęce). Dlatego też nie można uznać, że do gruntów zadeklarowanych przez stronę jako "tuz" nie będą miały zastosowania wymogi co do minimalnych norm przewidziane dla łąk i pastwisk, a sprowadzające się do obowiązku ich koszenia co najmniej raz do roku w terminie do 31 lipca. Na rozprawie skarżący podał, że w ewidencji gruntów działki zgłoszone do płatności figurują jako wody śródlądowe i łąki. Sam przyznał, że w okresie zimowym wykasza tylko część trzcinowisk – w zależności od warunków pogodowych, trzcinę usuwa.
Również w okresie letnim część trzciny usuwa za pomocą pływającej kosiarki. Tak więc sam skarżący nie twierdzi, że spełnia wymóg określony w Rozporządzeniu MRiRW w sprawie minimalnych norm. Kwestionuje co prawda wyniki kontroli twierdząc, że została ona przeprowadzona niefachowo i bez jego udziału, jednak jak już wspomniano nie kwestionuje faktów wynikających z kontroli (grunt zalany wodą i nie koszony w terminach wynikających z Rozporządzenia w sprawie minimalnych norm), a jedynie inaczej interpretuje obowiązujące przepisy prawa.
Sąd podziela pogląd organu, że fakt, iż grunty są objęte ochroną, są cenne przyrodniczo i nie mogą być koszone w sposób taki jak typowe łąki i pastwiska nie może mieć dla ustalenia prawa do jednolitej płatności żadnego znaczenia. Wsparcia dla takich obszarów można szukać wyłącznie w ramach programów rolnośrodowiskowych.
Sąd podziela także pogląd Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR co do znaczenia prawnego, a właściwie jego braku, pisma M Z Sekretarza Stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.