Uzasadnienie
T. z siedzibą w O. (dalej: Wnioskodawca, Towarzystwo lub Skarżąca) złożyło do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: NFOŚiGW, IOK, Instytucja Wdrażająca lub IW) wniosek o dofinansowanie projektu pn.,,Natura się o(d)płaca 2020 – kampania promująca zrównoważone wykorzystanie walorów sieci Natura 2000’’, w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014 – 2020, Priorytet: II Ochrona środowiska, w tym adaptacja do zmian klimatu, Działanie: 2.4 Ochrona przyrody i edukacja ekologiczna, Typ projektu 2.4.5: Prowadzenie działań informacyjno-edukacyjnych w zakresie ochrony środowiska i efektywnego wykorzystania jego zasobów, Podtyp projektu 2.4.5.c: Edukacja społeczności obszarów chronionych.
Pismem z [...] lipca 2016 r. NFOŚiGW poinformował T., że wniosek powyższy spełnił kryteria formalne oraz oceniony został pozytywnie według kryteriów merytorycznych I stopnia uzyskując 73 punkty. Wynik oceny w odniesieniu do każdego kryterium merytorycznego I stopnia został przedstawiony w tabeli stanowiącej załącznik do niniejszego pisma. Jednocześnie poinformowano Towarzystwo, że po zakończeniu oceny wszystkich wniosków, po zatwierdzeniu przez Instytucję Pośredniczącą, nastąpi pisemne poinformowanie o miejscu projektu na liście rankingowej oraz o jego statusie.
Pismem z [...] września 2016 r. IOK poinformowała T., że projekt został umieszczony na pozycji nr 20 oraz uzyskał status projektu: rezerwowy.
Pismem z [...] października 2016 r. T. wniosło protest od oceny wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia pn.,,Natura się o(d)płaca 2020 – kampania promująca zrównoważone wykorzystanie walorów sieci Natura 2000’’. Zakwestionowało przyznaną punktację w odniesieniu do: Kryterium 3 Wykorzystanie nowoczesnych narzędzi edukacyjnych przyjaznych środowisku oraz Kryterium 10 Poprawność kalkulacji kosztów.
Po rozpatrzeniu protestu, pismem z [...] grudnia 2016 r. nr [...], Minister Środowiska (dalej: Minister, Instytucja Pośrednicząca lub IP) uznał protest częściowo za zasadny.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w proteście w zakresie Kryterium merytorycznego I stopnia nr 3: Wykorzystanie nowoczesnych narzędzi edukacyjnych, przyjaznych środowisku, IP stwierdziła, że są one niezasadne. Wskazała, że w ramach tego kryterium premiowane przyznaniem maksymalnie 5 punktów było to, czy projekt wykorzystuje nowoczesne, przyjazne środowisku technologie przekazu informacji oraz, o ile jest to uzasadnione, odznacza się potencjałem rozwojowym. Przypomniała że, powodem nieprzyznania projektowi punktów w ramach przedmiotowego kryterium było to, że w projekcie przewidziano wykorzystanie tradycyjnych metod i narzędzi edukacyjnych, powszechnie stosowanych w tego rodzaju projektach.
Ustosunkowując się do argumentacji podniesionej w proteście Minister zauważył, że przyznanie dodatkowych punktów było możliwe wówczas, gdy w projekcie przewidziano wykorzystanie nowoczesnych technologii, a nie zaś innowacyjnego podejścia do realizacji projektu. Podzielił stanowisko, że projekt nie wykorzystuje nowoczesnych narzędzi edukacyjnych. W projekcie dominują bowiem formy tradycyjne, typowe dla tego rodzaju projektów. W projekcie brak jest wykorzystania rozwiązań mobilnych, unikalnych takich jak (np. e-booka, audiobooka, aplikacji mobilnej czy e-learningu itp.) czy wykorzystania platformy do nawiązania współpracy między uczestnikami projektu. W planowanym projekcie wykorzystane zostaną filmy, które po zakończeniu projektu zostaną udostępnione na kanale internetowym YouTube. Ponadto w projekcie powstaną standardowe materiały wykonane podczas projektu, tj. płyty DVD oraz mapy, które zostaną przekazane gminom biorącym udział w tym przedsięwzięciu.
Mając powyższe na względzie, Minister stwierdził, że ocena spełnienia kryterium merytorycznego I stopnia nr 3: Wykorzystanie nowoczesnych narzędzi edukacyjnych, przyjaznych środowisku, została przeprowadzona w sposób prawidłowy.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w proteście w zakresie Kryterium merytorycznego I stopnia nr 10: Poprawność kalkulacji kosztów, IP stwierdziła, że są one zasadne. Wskazała, że w ramach tego kryterium premiowane przyznaniem maksymalnie 10 punktów było to, czy dokonano kalkulacji przedstawionych kosztów w oparciu o racjonalne i obiektywne przesłanki oraz przedstawiono metodykę szacowania kosztów w oparciu o rzetelne (pochodzące z wiarygodnego źródła) dane oraz czy planowane koszty są adekwatne do planowanych działań i rezultatów. Przypomniała, że powodem nieprzyznania projektowi punktów w ramach przedmiotowego kryterium było to, że w projekcie przewidziano nieadekwatne do realizowanych zadań koszty, produkcji 10 programów telewizyjnych, opracowania części opisowych map oraz wizyt studyjnych.
Minister stwierdził, że w wyniku weryfikacji przeprowadzonej oceny IW zmieniła swoje stanowisko dotyczące wyniku oceny kryterium merytorycznego I stopnia nr 10 i wskazała, że Wnioskodawca dokonał kalkulacji kosztów poszczególnych działań, w oparciu o rozeznanie rynkowe, własne doświadczenie oraz przedstawił metodykę szacowania kosztów. W ocenie IW ponad 80% zaplanowanych w projekcie kosztów stanowią koszty kwalifikowane i bezpośrednio związane z realizacją przedsięwzięcia. Zdaniem IW, zawyżone koszty, wskazane podczas oceny merytorycznej, nie wpływają jednak na zmniejszenie w/w poziomu kwalifikowalności, a tym samym nie mogą wpłynąć na występowanie nieadekwatnych kosztów w stosunku do działań. IW wskazała, że po ponownej weryfikacji wniosku o dofinansowanie w zakresie przedmiotowego kryterium przyznała projektowi 7 punktów. W związku z czym projekt uzyskał 80 punktów ze 103 możliwych do otrzymania.
Mając powyższe na względzie, IP stwierdziła, że ocena spełnienia kryterium merytorycznego I stopnia nr 10: Poprawność kalkulacji kosztów, została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. wniosło o uchylenie rozstrzygnięcia Ministra Środowiska z [...] grudnia 2016 r.
W motywach skargi T. nie zgodziło się z oceną wniosku w zakresie kryterium merytorycznego I stopnia nr 3: Wykorzystanie nowoczesnych narzędzi edukacyjnych, przyjaznych środowisku i nieprzyznaniem punktów w tym zakresie. Wskazało, że w rozstrzygnięciu protestu wymienione zostały m. in. aplikacje multimedialne, które to aplikacje przewidziane są w projekcie, konkretnie na str. 8 Planu Realizacji Przedsięwzięcia – opracowanie aplikacji multimedialnej nt. gminy z uwzględnieniem obszarów chronionych, w tym w formie ostoi natura 2000. W tym samym punkcie zaplanowano inne niewątpliwie nowoczesne narzędzie: Wykonanie projektu interaktywnej mapy uwzględniającej ostoje sieci Natura 2000. Zdaniem Skarżącej nowoczesnym narzędziem jest również internetowa platforma Youtube, która obok TVP ma być wykorzystywana do emisji filmów.
Skarżąca stwierdziła, że projekt odznacza się wysokim potencjałem rozwojowym o czym świadczy fakt, że jest to czwarty z cyklu projektów Towarzystwa realizowanych pod hasłem,,Natura się o(d)płaca 2020’’. Okoliczność ta została całkowicie pominięta przez oceniających wniosek ekspertów oraz Ministra Środowiska. Jeżeli chodzi o mapy to są one, zdaniem Skarżącej, nowoczesnym produktem, będącym końcowym rezultatem prac opartych na wiedzy o środowisku przyrodniczym, wykonanych z zastosowaniem nowoczesnych technologii i metod badawczych.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. poz. 1146 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) w związku z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").
W myśl art. 61 ustawy sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego. W przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust.
1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony wątpliwości budzi kwestia, jaka jest dopuszczalna sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2014r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie.
Kontrolując zatem legalność oceny projektu, która znalazła ostateczny wynik w informacji z [...] grudnia 2016 r., stwierdzić trzeba, iż ocena ta nie odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Instytucją Wdrażającą w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020, Oś priorytetowa II Ochrona środowiska, w tym adaptacja do zmian klimatu, Działanie 2.4: Ochrona przyrody i edukacja ekologiczna, Typ projektu 2.4.5: Prowadzenie działań informacyjno-edukacyjnych w zakresie ochrony środowiska i efektywnego wykorzystania jego zasobów, Podtyp projektu 2.4.5.c: Edukacja społeczności obszarów chronionych jest Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Instytucją Pośredniczącą jest Minister Środowiska.
Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w ramach oceny projektu Skarżącej, na etapie oceny merytorycznej I stopnia, w zakresie Kryterium 3 Wykorzystanie nowoczesnych narzędzi edukacyjnych, przyjaznych środowisku zasadnie przyznano projektowi Skarżącej 0 punktów.
Zgodnie z opisem powyższego kryterium - zawartym w Kryteriach wyboru projektów, Oś priorytetowa II ochrona środowiska, w tym adaptacja do zmian klimatu, Działanie 2.4: Ochrona przyrody i edukacja ekologiczna (dalej: Kryteria wyboru projektów) – projekt wykorzystuje nowoczesne, przyjazne środowisku technologie przekazu informacji oraz, o ile jest to uzasadnione, odznacza się potencjałem rozwojowym, rozumianym jako możliwość kontynuacji, zachowania trwałości efektów, wykorzystania produktów i wypracowanych narzędzi oraz mechanizmów do dalszych działań edukacyjnych. W Kryteriach wyboru projektów (zasady oceny kryterium) przewidziano możliwość przyznania:
- • 5 punktów gdy projekt w pełni (tzn. w stopniu uzasadnionym potrzebami edukacyjnymi zidentyfikowanymi w ramach projektu, uwarunkowaniami technicznymi i ekonomicznymi), wykorzystuje dostępne, nowoczesne, przyjazne środowisku technologie przekazu informacji oraz, odznacza się potencjałem rozwojowym;
- • 3 punktów gdy projekt częściowo wykorzystuje nowoczesne, przyjazne środowisku technologie przekazy informacji jednakże istnieje możliwość ich wykorzystania w większym stopniu (zachodzi potrzeba wdrożenia rekomendacji);
- • 0 punktów gdy projekt w niewielkim stopniu wykorzystuje nowoczesne, przyjazne środowisku technologie przekazu informacji oraz, mimo potencjalnych możliwości nie odznacza się potencjałem rozwojowym (konieczność wdrożenia rekomendacji).
W ocenie projektu skarżącej (pismo NFOŚiGW z [...] lipca 2016 r.) podano w odniesieniu do Kryterium 3, że projekt w niewielkim zakresie wykorzystuje nowoczesne, przyjazne środowisku technologie przekazu informacji (youtube.com). Większość działań wykorzystuje tradycyjne narzędzia edukacyjne. Minister Środowiska rozstrzygając protest w odniesieniu do powyższego kryterium podzielił stanowisko IW, ponieważ w projekcie dominują tradycyjne formy edukacyjne dla tego rodzaju projektów.
Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie niesporne powinno być to, że projekt Skarżącej nie wykorzystuje w pełni nowoczesnych i przyjaznych środowisku technologii przekazu (według Kryteriów wyboru projektów), w związku z czym brak było podstaw do przyznania przy ocenie spornego kryterium maksymalnej oceny, tj. 5 punktów. O powyższym świadczą chociażby zapisy wniosku Skarżącej dotyczące wydania map gmin i obszaru Natura 2000 promujących walory gmin, które przekazane zostaną gminom uczestniczącym w przedsięwzięciu (por. str. 6 i 8 wniosku). Wykorzystanie w projekcie Skarżącej tradycyjnych narzędzi edukacyjnych nie odpowiada wymogowi wykorzystania w pełni nowoczesnych i przyjaznych środowisku technologii przekazu.
Podkreślić należy, że opis zasad oceny Kryterium 3 (zawarty w Kryteriach wyboru projektów) odnoszący się do możliwości przyznania 3 punktów czy też 0 punktów posługuje się zwrotami nieostrymi, odpowiednio takimi jak:,,częściowe’’ wykorzystanie nowoczesnych technologii oraz,,w niewielkim stopniu’’ wykorzystuje nowoczesne technologie. W obu przypadkach ocen przewidziano wykorzystanie nowoczesnych technologii, natomiast od zakresu ich wykorzystania zależy ocena wyrażana w punktach. Jednocześnie opis ten nie doprecyzowuje w żaden sposób tych nieostrych sformułowań, nie wskazuje chociażby przykładowych okoliczności istotnych, decydujących o przyznaniu 3 punktów czy też o nie przyznaniu w ogóle punktacji w odniesieniu do Kryterium 3 (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie). Powyższe powoduje, że przyznanie oceny punktowej niższej niż maksymalna (na poziomie 5 punktów) powinno być szczegółowo uzasadnione, tj. w sposób umożliwiający wytłumaczenie dlaczego w konkretnej sprawie stwierdzono niewielkie wykorzystanie nowoczesnych technologii i na tej podstawie przyznano 0 punktów a nie 3 punkty. W przeciwnej sytuacji dochodzi do nadmiernej uznaniowości po stronie organu – uniemożliwiającej prawidłową kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja zaistniała, ponieważ organ rozstrzygający o zasadności protestu nie wytłumaczył w sposób wystarczający dlaczego projekt Skarżącej nie zasługiwał na przyznanie 3 punktów przy ocenie spornego Kryterium 3. Bezsporne jest, w świetle zapisów wniosku oraz Planu Realizacji Przedsięwzięcia, że w projekcie Skarżącej przewidziano wykorzystanie nowoczesnych, przyjaznych środowisku technologii przekazu informacji. Potwierdza to przewidywane opracowanie aplikacji multimedialnej nt. gminy z uwzględnieniem obszarów chronionych, w tym w formie ostoi Natura 2000, wykonanie projektu interaktywnej mapy uwzględniającej ostoje sieci Natura 2000 czy też wykorzystanie platformy internetowej Youtube do emisji filmów edukacyjnych, które powstaną w ramach projektu. Podkreślić należy, że wykorzystanie internetu do emisji tych filmów nie zostało w ogóle ocenione w rozpatrywanej sprawie w kontekście wymogu,,potencjału rozwojowego’’ rozumianego jako możliwość zachowania trwałości efektów, wykorzystania produktów i wypracowanych narzędzi oraz mechanizmów do dalszych działań edukacyjnych – przewidzianego w Kryteriach wyboru projektów – na co słusznie Towarzystwo zwróciło uwagę w skardze.
W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że ocena wniosku Skarżącej przeprowadzona została z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zakresie wymogu przeprowadzenia wyboru projektu w sposób rzetelny.
Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Instytucja Pośrednicząca zobowiązana będzie ponownie zbadać, czy ocena projektu dokonana została zgodnie z prawem, kierując się przy tym powyższymi wskazaniami Sądu oraz jego oceną prawną sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.