Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez D. sp. j. z siedzibą T. (dalej: Skarżący, Strona, Płatnik) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS, Zakład, dalej: organ) z dnia (...) grudnia 2019 r. znak: (...) umarzające postepowanie zażaleniowe na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Odział w R. z dnia (...)kwietnia 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia (...) lutego 2019 r. zostało doręczone płatnikowi składek – D. złożył wniosek o wszczęcie kontroli przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrola płatnika składek została wszczęta w dniu (...) kwietnia 2019 r. na podstawie upoważnienia nr (...) do przeprowadzenia kontroli płatnika składek z dnia (...) lutego 2019 r. doręczonego płatnikowi składek. Płatnik składek złożył wniosek o przerwanie czynności kontrolnych od dnia 5 kwietnia 2019 r. do dnia 23 kwietnia 2019 r. z uwagi na osobistą sytuację rodziną. Pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. inspektor kontroli Zakładu poinformował płatnika składek, że wykonywane czynności kontrolne zostały przerwane w okresie od dnia 5 kwietna 2019 r. do dnia 23 kwietnia 2019 r. Pismami z dnia 17 kwietnia 2019 r. inspektor kontroli Zakładu wezwał poszczególne osoby do osobistego stawiennictwa w dniu 29 kwietnia 2019 r. w terenowej jednostce organizacyjnej Zakładu w celu złożenia zeznań w charakterze ubezpieczonych w sprawie zatrudnienia u płatnika składek.
Pismem z dnia (...) kwietnia 2019 r. inspektor kontroli Zakładu zawiadomił płatnika składek o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań w dniu (...) kwietnia 2019 r. w terenowej jednostce organizacyjnej Zakładu. Na podstawie dokumentu ZUS (PEL-K) z dnia 23 kwietnia 2019 r. płatnik składek upoważnił P. S. do reprezentowania płatnika podczas kontroli. W dniu (...) kwietnia 2019 r. inspektor kontroli Zakładu doręczył osobie upoważnionej do reprezentowania płatnika składek upoważnienie nr (...) do przeprowadzenia kontroli płatnika składek z dnia 16 kwietnia 2019 r. Pismem z dnia (...) kwietnia 2019 r. inspektor kontroli Zakładu wezwał płatnika składek do uzupełnienia w terminie do dnia 6 maja 2019 r. wymaganej dokumentacji. Pismem z dnia (...) kwietnia 2019 r. osoba upoważniona do reprezentowania płatnika składek złożyła wniosek o przerwę w kontroli do dnia 5 maja 2019 r. z uwagi na nieobecność kadry prowadzącej rozliczenia należności z tytułu składek u płatnika składek.
Pismem z dnia (...) kwietnia 2019 r. inspektor kontroli Zakładu poinformował osobę upoważnioną do reprezentowania płatnika składek o przerwie w wykonywaniu czynności kontrolnych w okresie od dnia 25 kwietnia 2019 r. do dnia 5 maja 2019 r.
Pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r. osoba upoważniona do reprezentowania płatnika składek wniosła sprzeciw wobec wykonywania czynności kontrolnych. Pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r. inspektor kontroli Zakładu wstrzymał wykonywanie czynności kontrolnych w związku z wniesionym sprzeciwem.
Oddział ZUS w R. wydał postanowienie z dnia (...)kwietnia 2019 r. znak: (...) o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Postanowienie zostało doręczone w dniu 20 maja 2019 r.
Pismem z dnia 23 maja 2019 r. osoba upoważniona do reprezentowania płatnika składek wniosła zażalenie na postanowienie Oddziału ZUS w R..
Prezes ZUS postanowieniem z dnia (...)czerwca 2019 r. (znak: (...)) utrzymał w mocy postanowienie Oddziału ZUS w R. z dnia (...) kwietnia 2019 r. z uwagi na to, że zażalenie zostało wniesione po upływie terminu ustawowego, tj. w dniu 24 maja 2019 r.
Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa ZUS z dnia (...)czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1359/19 uchylił postanowienie Prezesa ZUS z dnia (...)czerwca 2019 r. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie zostało wskazane, że z przedstawionego przez Stronę skarżącą na etapie postępowania przed sądem administracyjnym dowodu jednoznacznie wynika, iż przesyłka została wydana w ostatnim dniu na złożenie zażalenia, a wiec w terminie. W tych okolicznościach sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, ponownie rozpoznając sprawę organ albo przyjmie za wiarygodny dowód nadania przez Stronę i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie lub zastosuje art. 59 ust. 10 Prawo przedsiębiorców, albo też zwróci się z reklamacją przesyłki pocztowej, do czego posiada uprawnienie mocą przepisu art. 92 ust. 1 pkt 2 Prawa pocztowego (przesyłka została doręczona do adresata) i w zależności od dokonanego ustalenia podejmie stosowne rozstrzygnięcie.
Prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1359/19, wraz z aktami sprawy wpłynął do Prezesa ZUS w dniu 17 grudnia 2019 r.
Prezes ZUS po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z operatorem pocztowym (pismo Poczty Polskiej S.A. z dnia 30 października 2019 r.) w sprawie daty nadania zażalenia z dnia 23 maja 2019 r. ustalił, że przedmiotowe zażalenie zostało nadane w dniu 23 maja 2019 r., tj. z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia.
W związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1359/19, Prezes ZUS wydał postanowienie z dnia (...)grudnia 2019 r. o umorzeniu postępowania zażaleniowego, argumentując tym, że kontrola płatnika składek zakończyła się protokołem kontroli z dnia (...) lipca 2019 r.
Od wydanego postanowienia Prezesa ZUS z dnia (...)grudnia 2019 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W skardze Strona skarżąca podnosi naruszenie art. 105 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), i art. 59 ust. 5 pkt 1, ust. 9-11 i ust. 16 ustawy - Prawo przedsiębiorców (dalej: Prawo przedsiębiorców), polegające na bezpodstawnym umorzeniu postępowania zażaleniowego podczas, gdy Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien wydać merytoryczne postanowienie bądź to o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, bądź to o uchyleniu postanowienia organu I instancji i odstąpieniu od czynności kontrolnych, z uwagi na to, że kontrola pozostawała z mocy prawa zawieszona.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że granicę sądowoadministracyjnej kontroli decyzji administracyjnej (postanowienia) wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumiane jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 365 ze zm.) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji (postanowienia) uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a).
W tym miejscu wskazać również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym.
Dokonana przez sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że zwiera ono wady powodujące konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Prezesa ZUS z (...)grudnia 2019 r. znak: (...)umarzające postępowanie zażaleniowe na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Odział w R. z dnia (...)kwietnia 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Postanowienie to zapadło po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1359/19, którym to wyrokiem WSA uchylił postanowienie Prezesa ZUS z dnia (...) czerwca 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Zgodnie z art. 59 ust. 9 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2019 r. poz. 1292, ze zm., dalej: Prawo przedsiębiorców) na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2 (postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych – dopisek sądu), przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o:
- 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia;
- 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.
W ocenie sądu zarzuty Strony skarżącej zawarte w skardze częściowo zasługują na uwzględnienie.
W cyt. wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. Sąd wskazał, iż organ ponownie rozpoznając sprawę albo przyjmie za wiarygodny dowód nadania przez Stronę i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie lub zastosuje art. 59 ust. 10 Prawo przedsiębiorców, albo też zwróci się z reklamacją przesyłki pocztowej, do czego posiada uprawnienie mocą przepisu art. 92 ust. 1 pkt 2 Prawa pocztowego (przesyłka została doręczona do adresata) i w zależności od dokonanego ustalenia podejmie stosowne rozstrzygnięcie.
Skoro zatem organ przyjął, iż zażalenie zostało złożone w terminie, był zobowiązany – jak na to wskazuje treść cyt. wyroku z dnia 19 września 2019 r., wydać merytoryczne rozstrzygnięcie lub zastosować art. 59 ust. 10 Prawo przedsiębiorców.
Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców organ może w prowadzonym postepowaniu zażaleniowym wydać tylko dwa rodzaje rozstrzygnięć: orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia lub o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. W rzeczonym przepisie nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia.
Jak już zresztą wskazał WSA w wyroku z dnia 19 września 2019 r., organ, jeżeli nie wydał postanowienia w oparciu o art. 59 ust. 9 tej ustawy, był zobowiązany do zastosowania się do art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców, który stanowi, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.
Należy w tym miejscu ponownie przypomnieć, że zaskarżone postanowienie Prezesa ZUS z (...)grudnia 2019 r. znak: (...), umarzające postępowanie zażaleniowe na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Odział w R. z dnia (...) kwietnia 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych, zostało wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1359/19, którym to wyrokiem WSA uchylił postanowienie Prezesa ZUS z dnia (...)czerwca 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Organ odwoławczy był zatem związany – na mocy art. 153 p.p.s.a. – oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tym wyroku Sądu.
Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu powołanego art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Trzeba przy tym podkreślić, że uchybienie przez organ administracyjny przepisowi art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie kolejnej skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji.
Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu Prezes ZUS w zaskarżonym postanowieniu nie wykonał wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 września 2019 r., czym naruszył przepis art. 153 p.p.s.a., jak też naruszył cytowane powyżej przepisy prawa materialnego i procesowego.
Ponownie rozpatrując sprawę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dostosuje się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku.
Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje Skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Strony skarżącej kwotę 497 zł, stanowiącą sumę kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480,00 zł oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).