Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 6/22

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi P. w P. (dalej: skarżąca, spółka) jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes PGW lub organ odwoławczy) z dnia 2 listopada 2021 r. nr KZT.70.289.2021 utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Regionalny lub organ regulacyjny) z dnia 6 sierpnia 2021 r., nr WA.RZT.70.2021/09, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia skarżącej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] na okres 3 lat.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu 3 lutego 2021 r., do organu regulacyjnego wpłynął wniosek skarżącej o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...]. Organ regulacyjny, po przeprowadzeniu oceny wniosku taryfowego pod względem formalnym pismem z dnia 15 lutego 2021 r. wezwał skarżącą do jego uzupełnienia.

W odpowiedzi z dnia 26 lutego 2021 r. do organu regulacyjnego wpłynęło uzupełnienie wniosku o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy [...].

Kolejnym pismem z dnia 12 marca 2021 r. organ regulacyjny wezwał skarżącą do przedłożenia informacji i dokumentów w ramach procedowanego wniosku. Pismem z dnia 31 marca 2021 r. skarżącą przesłała uzupełnienie wniosku o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Decyzją z dnia 14 maja 2021 r. Dyrektor Regionalny odmówił zatwierdzenia ww. taryfy. Jednocześnie nałożył obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy w zakresie warunków rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe oraz warunków stosowania cen i stawek opłat, poprawionego uzasadnienia oraz dodatkowych dokumentów niezbędnych do weryfikacji wniosku o zatwierdzenie taryfy.

W dniu 14 czerwca 2021 r. do organu regulacyjnego wpłynął wniosek o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat.

Pismem z dnia 22 czerwca 2021 r. organ regulacyjny wezwał Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zajęcie stanowiska w sprawie rozważenia dopłat do 1m³ pobranej wody i odprowadzonych ścieków. W odpowiedzi Burmistrz stwierdził, że nie jest jedynym organem decyzyjnym w powyższej sprawie. Do podjęcia decyzji wymagana jest uchwała Rady Miejskiej w [...].

Decyzją z dnia 6 sierpnia 2021 r. organ regulacyjny działając na podstawie art. 24b ust. 1, 24c ust. 3 oraz 27a ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 – dalej w skrócie: uzzwoś) odmówił zatwierdzenia taryfy.

W uzasadnieniu stwierdził, że taryfa nie została sporządzona w sposób właściwy oraz nie spełniała zapisów § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. 2018, poz. 472 – dalej: rozporządzenie w sprawie określania taryf) co zgodnie z art. 24c ust. 3 ww. ustawy, w wyniku negatywnej oceny w zakresie wskazanych powyżej elementów, wpływa na odmowę w drodze decyzji zatwierdzenia taryfy.

Organ regulacyjny wyjaśnił, że zgodnie z § 3 pkt 1 b ww. rozporządzenia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje taryfę w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, natomiast wnioskodawca planuje wzrost cen 1 m³ pobranej wody o ponad 10% w pierwszym okresie obowiązywania nowej taryfy, natomiast w ciągu całego okresu obowiązywania nowej taryfy planowany jest wzrost cen 15,33% w stosunku do ceny aktualnie obowiązującej. Natomiast w przypadku zbiorowego odprowadzania ścieków wnioskodawca planuje wzrost cen 1 m³ odprowadzanych ścieków w ciągu całego okresu obowiązywania nowej taryfy o prawie 31% w stosunku do ceny aktualnie obowiązującej.

Zdaniem organu regulacyjnego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zgodnie z § 7 ust.6 ww. rozporządzenia powinno tak planować koszty na trzyletni okres obowiązywania taryf, aby nie powodować nagłych, drastycznych wzrostów cen i stawek opłat. Zgodnie z zezwoleniem z dnia 21 sierpnia 2002 r. P. w P. wypełnia należące do zadań własnych gminy obowiązki określone w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, które są zaliczane do zadań użyteczności publicznej. Stąd też w ocenie organu regulacyjnego należy uznać, że skarżąca planując nową taryfę naruszyła zasadę ważnego interesu społecznego i słusznego interesu publicznego.

W odwołaniu skarżąca podniosła, że przedłożona taryfa spełnia wszelkie wymagania zarówno ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę jak i rozporządzenia w sprawie określania taryf. Zarówno we wniosku, jak i późniejszej korespondencji wyjaśniono szczegółowo sposób przygotowania taryfy oraz obiektywne przesłanki dla wysokości określonych w niej stawek. Skarżąca przytoczyła, wskazywane we wniosku podstawowe przesłanki uzasadniające wysokość nowej taryfy.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 2 listopada 2021 r. Prezes PGW, utrzymał w mocy decyzję organu regulacyjnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na treść art. 24b – 24e i 24f ust. 1 uzzwzoś i wyjaśnił, że okoliczności, na które powołuje się skarżąca nie mogą być wzięte pod uwagę w sposób prowadzący do uchylenia decyzji organu regulacyjnego, bowiem ten na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego przeanalizował w toku postępowania projekt taryfy w sposób prawidłowy, z poszanowaniem obowiązujących przepisów. Organ odwoławczy wskazał, że podziela wyniki dokonanej przez organ regulacyjny analizy zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, oraz zakresu świadczonych usług i ich lokalnych uwarunkowań.

Jednocześnie zaznaczył, że jego zastrzeżenia budzi to, że w okresie planowanej taryfy w Wieloletnim Planie wyszczególnione są zadania, które powinny mieć wpływ na wzrost liczby odbiorców, np.: budowa wodociągu (dotyczy w szczególności ul. [...] i [...];[...];[...]; miejscowości [...]), tudzież budowa kanalizacji sanitarnej przy ul. [...]. Pomimo ujętych w Wieloletnim Planie inwestycji, które powinny przyczynić się do wzrostu ilości sprzedanej wody; odebranych ścieków oraz liczby odbiorców w okresie planowanej taryfy, przedsiębiorstwo zaplanowało niewielki wzrost tylko w pierwszym roku obowiązywania. Zakończenie tychże inwestycji przewidywane jest między 2021 r. a 2024 r., co przekładać się powinno na wzrosty liczby odbiorców szczególnie w drugim i trzecim okresie taryfowym. W związku z przeprowadzoną w tym zakresie analizą materiału dowodowego organ odwoławczy uznał za wysoce prawdopodobne, że liczba odbiorców została niewłaściwie zaplanowana.

Ponadto zdaniem Prezesa PGW informacje dotyczące fakturowanej ilości sprzedanej wody i odprowadzonych ścieków w tabeli F są niezgodne z informacjami zaprezentowanymi w tabeli I. Organ odwoławczy odwołał się do wyjaśnień skarżącej, że kanalizacja sanitarna narażona jest na spływ wód deszczowych przez otwory wentylacyjne w studniach kanalizacyjnych oraz występuje zjawisko infiltracji czyli przedostawania się wód gruntowych do systemu kanalizacyjnego, co niekorzystnie wpływa na bilans ścieków odprowadzanych do wód. Wyjaśnienia te w ocenie organu odwoławczego sugerują, że kosztami taryfy objęte zostało oczyszczanie wód opadowych i roztopowych, za co usługobiorcy nie powinni być obciążani.

W ocenie Prezesa PGW skarżąca w tym zakresie powinna wskazać średnią ilość oczyszczanej wody opadowej lub roztopowej, a także wydzielić i odjąć koszt jej oczyszczania od kosztów eksploatacji i utrzymania ponoszonych w związku ze zbiorowym odprowadzaniem ścieków, gdyż wyliczenie zawarte w art. 2 ust. 8 uzzwoś stanowi zamknięty katalog substancji uznanych za ścieki. Wody infiltracyjne, opadowe lub roztopowe nie zostały zawarte w tym wyliczeniu, toteż nie stanowią zbiorowego odprowadzania ścieków, a ponadto są unormowane w odrębnym akcie prawnym.

Dalej organ odwoławczy wskazał na rolę Miasta i Gminy [...], która jest odpowiedzialna za koszty jakie ponoszą mieszkańcy gminy, odbiorcy usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków - choćby poprzez ustalenie wysokości podatków. Rada Miejska w [...] uchwałą nr XXXV/323/2020 z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na rok 2021, ustaliła podatek od budowli służących do odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także podatek od rurociągów i przewodów sieci rozdzielczej ciepła i wody na poziomie 1 %, co wprawdzie nie jest stawką maksymalną wynikającą z przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, niemniej jednak zdaniem organu, gmina ma dowolność w obniżeniu tej stawki, co w szczególności powinien mieć na uwadze Burmistrz Miasta i Gminy [...]-w podwójnej roli jako przedstawiciel właściciela spółki, ale również jako przedstawiciel społeczności gminy (odbiorców usług) - biorąc pod uwagę konieczność ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Podobnie, zdaniem organu ma się sprawa w odniesieniu do podatków za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym.

Jako kolejny powód odmowy utrzymania w mocy decyzji organu regulacyjnego Prezes PGW wskazał nieuwzględnienie w planowanych kosztach do ustalenia niezbędnych przychodów oraz w kalkulacji niezbędnych przychodów na lata taryfowe kosztów podatków i opłat niezależnych od przedsiębiorstwa zawartych w tabeli C, na co uwagę zwracał organ regulacyjny w wezwaniu z dnia 12 marca 2021 r. jednak nie została ona uwzględniona przy ponownym złożeniu projektu taryfy.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a organ regulacyjny wydając zaskarżoną decyzję wypełnił obowiązek wyznaczony ramami postępowania administracyjnego, ponad wszelką wątpliwość podjął czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności kierując do skarżącej wezwanie do przekazania informacji oraz dokumentów.

W skardze na decyzję Prezesa PGW skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. - 24b ust. 4, ust. 5, ust. 6 uzzwzoś oraz § 3-15 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzeniu taryfy, pomimo, że organ II instancji dysponował sporządzonymi zgodnie z wymogami przywołanych przepisów danymi i informacjami wystarczającymi do zweryfikowania prawidłowości ustalonych przez skarżącą we wniosku taryfowym cen i stawek opłat;
2. - art 7 w zw. z art 77 § 1 w zw. z art 80 oraz art 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji dowolną ocenę stanu faktycznego oraz zaniechanie dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych i w konsekwencji tego utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w szczególności poprzez:
3. a) dokonane przez organ I oraz II instancji nadinterpretacje, nieuzasadnioną ocenę, że wniesiony przez skarżącą wniosek o zatwierdzenie taryfy jest niekompletny, wymagający dodatkowej dokumentacji oraz nieprawidłowo wypełniony;
4. b) dowolną i nieprawidłową ocenę wniosku o zatwierdzenie taryfy
5. - co skutkowało nieuzasadnionym i bezpodstawnym uznaniem, że brak jest podstaw do zatwierdzenia taryfy zgodnie z wnioskiem, w sytuacji gdy prawidłowe, obiektywne i całościowe rozpatrzenie materiału dowodowego powinno prowadzić do wniosku, że taryfy wskazane przez skarżącą są uzasadnione, zaś wniosek o zatwierdzenie taryf jest kompletny oraz prawidłowo sporządzony. Odmowa zatwierdzenia taryfy została dokonana bez przeprowadzenia właściwego i dogłębnego postępowania dowodowego, na podstawie dowolnie ocenionego materiału dowodowego, bez uwzględnienia dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy;
6. - art. 8 k.p.a. tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;
7. - art. 6 k.p.a., tj. zasady praworządności, zgodnie z którą to zasadą, organy administracji.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu regulacyjnego z dnia 6 sierpnia 2021 r.

Ponadto na podstawie art. 106 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o przeprowadzenie dowodu z 56 dokumentów na okoliczność wykazania, że stawka amortyzacji 2,5% przyjęta przez skarżącą wynika z wdrożonych procedur w 2017 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła jak w odwołaniu, że przedłożona taryfa została szczegółowo wyjaśniona ze wskazaniem na obiektywne przesłanki dla wysokości określonych w niej stawek. Skarżąca ponownie przytoczyła podstawowe przesłanki uzasadniające wysokość nowej taryfy tj.:

1. 1. Wzrost kwoty podatku od nieruchomości, który spowodowany jest;
2. a) wzrostem stawki % podatku od nieruchomości z 0,01% do 1% dla budowli co spowodowało wzrost kosztów w porównaniu do roku 2018 o kwotę 646 348,56 zł;
3. b) zakończeniem w grudniu 2020 r. 3 letniej inwestycji zgodnie z umową nr P01S.02.03.00-00-0130/16/00 realizowanej w ramach projektu: Inwestycja sieci kan. I oś priorytetowa II Ochrona Środowiska, w tym. adaptacja do zmian klimatu POIS 2014-2020" co spowodowało przyjęcie do ewidencji środków trwałych na kwotę 16 422 004,53 zł;
4. c) przejęciem w ciągu 3 ostatnich lat sieci wodociągowych i kanalizacyjnych za kwotę 357 729,00 zł;
5. 2. Wzrost kwoty wysokości amortyzacji w szczególności w zakresie odprowadzania ścieków, który jest spowodowany:
6. a) zakończeniem inwestycji jak w pkt 1b);
7. b) przejęciem w ciągu 3 ostatnich lat sieci wodociągowych i kanalizacyjnych za kwotę 357 729,00 zł. Skarżąca zaznaczyła, że celem zminimalizowania wysokości kosztów amortyzacji obniżona została stawka amortyzacyjna dla sieci kanalizacyjnych zrealizowanych w ramach ww. projektu w wysokości 2,5% a nie 4,5% w skali roku (tj. czas amortyzacji z 22,22 roku na 40 lat);
8. 3. Wzrost opłat za umieszczenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w pasie ruchu drogowego – różnica do roku 2017 wynosi 34 077,25 zł;
9. 4. Wzrost czynszu dzierżawnego – różnica do roku 2017 r. wynosi 211 998, 82 zł;
10. 5. Wzrost kosztów energii elektrycznej – różnica do roku 2017 wynosi 221 694,61 zł;
11. 6. Powstanie odsetek od zaciągniętej pożyczki na uzupełnienie wkładu własnego (odsetki od pożyczki od Umowy nr 78/2018/wn07/ow-ki-ys/p z dnia 7 czerwca 2018 r. o dofinansowanie w formie pożyczki przedsięwzięcia pod nazwą "Inwestycja sieci kanalizacyjnej i obróbki osadów w mieście [...]" współfinansowanego ze środków programu operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 celem uzupełnienia wkładu własnego beneficjenta zawartej z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie. Na dzień złożenia skargi wysokość zadłużenia wynosi 3 783 994,04 zł. Zgodnie z umową odsetki w skali roku wynoszą 2% wartości zadłużenia).

Zdaniem skarżącej zarówno organ regulacyjny, jak i organ odwoławczy nie wskazały jednoznacznie, które z przedłożonych dokumentów i wyjaśnień uznały za niewystarczające i jakie są podstawy twierdzenia, że projektowana wysokość cen i stawek opłat nie zapewnia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Z tych przyczyn uznać należy w ocenie skarżącej, że w trakcie postępowania przed organem regulacyjnym doszło do znaczących uchybień proceduralnych, a niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tę decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 239, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa PGW Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu regulacyjnego o odmowie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] na okres 3 lat na podstawie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 – dalej: uzzwzoś).

Zgodnie z art. 2 pkt 12 uzzwzoś taryfa jest zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Taryfa ustalana jest na okres 3 lat (art. 20 ust. 1 uzzwzoś), a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy odbiorców usług (ust. 2).

Jak wynika z art. 20 ust. 3 uzzwzoś ceny i stawki określone w taryfie są zróżnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnić kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z kolei przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody, uwzględniając w szczególności:

1. 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy;
2. 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia;
3. 3) kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

Taryfa podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne przedkłada projekt taryfy do zatwierdzenia, w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy; do wniosku dołącza się projekt taryfy oraz jego uzasadnienia (art. 24 b ust. 1-4 uzzwzoś). Wedle art. 24c ust. 1 uzzwzoś organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku:

1. 1) ocenia projekt taryfy oraz uzasadnienie, pod względem zgodności z:
2. a) przepisami uzzwzoś,
3. b) przepisami ustawy Prawo wodne, oraz
4. 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzwzoś, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Po dokonaniu oceny projektu taryfy (oraz jej uzasadnienia) organ regulacyjny wydaje jedną z decyzji określonych w art. 24c ust. 2 lub 3 uzzwzoś, tj.:

1. - zatwierdza taryfę - w przypadku pozytywnego wyniku przeprowadzonej przez organ oceny,
2. - odmawia zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnianie wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawny - w przypadku negatywnego wyniku przeprowadzonej analizy.

We wniosku z dnia 14 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu) skarżąca przedstawiła projekt taryfy wraz z uzasadnieniem, wskazała na wzrost kwoty podatku od nieruchomości, wzrost kwoty wysokości amortyzacji, wzrost opłat za umieszczenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w pasie ruchu drogowego, wzrost czynszu dzierżawnego, kosztów energii, odsetki od zaciągniętej pożyczki. Dodała, że przedstawiona kalkulacja przewiduje pełne pokrycie bieżących kosztów funkcjonowania działalności.

Organ I instancji odmówił zgody na obowiązywanie nowej taryfy wskazując wyłącznie na konieczność ochrony odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat poprzez weryfikację wartości niezbędnych przychodów, zwrócił uwagę na to, że zaplanowano wzrost cen 1 m³ pobranej wody o ponad 10% w pierwszym okresie obowiązywania nowej taryfy, natomiast w ciągu całego okresu obowiązywania nowej taryfy planowany jest wzrost cen 15,33% w stosunku do ceny aktualnie obowiązującej. Natomiast w przypadku zbiorowego odprowadzania ścieków zaplanowano wzrost cen 1 m³ odprowadzanych ścieków w ciągu całego okresu obowiązywania nowej taryfy o prawie 31% w stosunku do ceny aktualnie obowiązującej.

Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że nie dopatrzył się uchybień zarzucanych przez skarżącą i uznał za właściwą ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego przeprowadzoną przez organ I instancji.

Zdaniem Sądu Prezes PGW nie do wszystkich kwestii odniósł się w sposób wyczerpujący i przekonywujący. W szczególności organ I instancji, a następnie Prezes PGW, mimo zarzutów podniesionych w tym zakresie, nie wskazały jednoznacznie, które z przedłożonych dokumentów i wyjaśnień skarżącej uznały za niewystarczające i jakie są podstawy twierdzenia, że projektowana wysokość cen i stawek opłat nie zapewnia ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Uzasadnienie stanowiska organu odwoławczego stwarza, zdaniem Sądu jedynie pozory ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z art. 15 k.p.a. Organ wskazuje na trzy argumenty które jego zdaniem przesądzały o konieczności, ale uzasadnienia merytorycznego w tym zakresie właściwie nie ma.

I tak wskazując na Wieloletni Plan, w którym uwzględniono rozbudowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a które to inwestycje powinny mieć zdaniem organu wpływ na wzrost liczby odbiorców, a tym samym wzrost ilości sprzedanej wody i liczby odbiorów ścieków stwierdził, (wyjaśniając, że czyni to w oparciu o analizę materiału dowodowego), że liczba odbiorców została prawdopodobnie niewłaściwie zaplanowana. Nie wskazał jednak jaki materiał dowodowy o tym świadczy i czy w aktach sprawy są dokumenty, w oparciu o które można przyjąć, że nowe inwestycje doprowadzą do zwiększenia ilości sprzedawanej wody, czy odprowadzanych ścieków. Skarżąca tymczasem podnosi, że inwestycje te polegały w większości na odtworzeniu istniejących sieci kanalizacyjncch, a nie na budowie nowych sieci dla podłączenia nowych odbiorców.

Żadnej argumentacji nie zawiera stanowisko organu, że kosztami taryfy objęto oczyszczanie wód opadowych i roztopowych, za które odbiorcy nie powinni być obciążani. Organ odwołał się jedynie do wyjaśnień skarżącej, że "kanalizacja sanitarna narażona jest na spływ wód deszczowych przez otwory wentylacyjne w studniach kanalizacyjnych oraz występuje zjawisko infiltracji czyli przedostawania się wód gruntowych do systemu kanalizacyjnego co niekorzystnie wpływa na bilans ścieków odprowadzanych do wód", co sugeruje zdaniem organu, objęcie kosztami taryfy oczyszczania wód opadowych i roztopowych, za które usługobiorcy nie powinni być obciążani.

Stanowisko to jakkolwiek słuszne co do zasady, nie zostało jednak poparte jakąkolwiek argumentacją, jak również stosownymi przepisami. Organ stwierdzając w sposób lakoniczny i ogólny, że informacje dotyczące fakturowanej ilości sprzedanej wody i odprowadzonych ścieków w tabeli F są niezgodne z informacjami zaprezentowanymi w tabeli I, po pierwsze pominął, że rozbieżność ta mogła wynikać z tego, że podane w tabelach ilości wody i odprowadzanych ścieków rozdzielone są na pozycje; ścieki zafakturowane, ścieki dowożone, ścieki dopływające, a po drugie nie wziął pod uwagę, że wody opadowe lub roztopowe są ściekami komunalnymi w przypadku, gdy stanowią mieszaninę ścieków bytowych z wodami opadowymi i roztopowymi (art.16 pkt 63 Prawa wodnego, art. 2 pkt 10 uzzwzoś). Organ nie wykazał jednak, by skarżąca w toku postępowania wzywana była do złożenia wyjaśnień, czy niezgodność jakiej dopatrzył się organ, odnosiła się do mieszaniny ścieków bytowych z opadowymi.

Skarżąca tymczasem wskazuje, że ilość ścieków dopływająca do oczyszczalni ścieków nie jest sumą jedynie ścieków pochodzących od odbiorców usług oraz wód opadowych i roztopowych. W tej mieszaninie jest jeszcze woda zużyta do celów technologicznych, wody infiltracyjne, ścieki będące skutkiem kradzieży wody, ścieki będące skutkiem awarii. Wskazuje również, że posiada pozwolenie na wprowadzenie ścieków komunalnych do wód lub do ziemi, a zatem jej działalność polega właśnie na odbiorze i oczyszczaniu ścieków komunalnych jako mieszaniny, a nie na wydzielaniu wód opadowych i roztopowych.

Prawidłowej ocenie organu odwoławczego nie została również poddana kwestia uwzględnienia w planowanych kosztach do ustalenia niezbędnych przychodów oraz w kalkulacji niezbędnych przychodów na lata taryfowe kosztów podatków i opłat niezależnych od przedsiębiorstwa zawartych w tabeli C. Prezes PGW wskazał, że uwagę na tę kwestię zwracał organ regulacyjny w wezwaniu z dnia 12 marca 2021 r., jednak zdaniem organu odwoławczego nie została ona uwzględniona przy ponownym złożeniu projektu taryfy.

Z akt sprawy wynika jednak, czego organ zdaje się nie dostrzegać, że skarżąca we wniosku złożonym w dniu 28 kwietnia 2021 r. w tabeli C w pozycji 1.2 oraz 2.2 wykazała wartość składającą się z:

1. 1. Podatku od nieruchomości, w tym 2% stawki podatku na budowle,
2. 2. Opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie ruchu drogowego - zaewidencjonowane na podstawie otrzymanych decyzji wymiarowych od:
3. - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych,
4. - Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich,
5. - Zarządu Dróg Powiatowych,
6. - Burmistrza Miasta [...].

W "pierwszej" decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 maja 2021 r. odmawiającej zatwierdzenia taryfy jednym z zarzutów uzasadniających odmowę zatwierdzenia taryf był wzrost stawki % od budowli w podatku od nieruchomości w ostatnich latach, ponieważ skarżąca nie była w posiadaniu na piśmie Uchwały Rady Miasta [...] na kolejne lata wskazującej wzrost. W dniu 10 czerwca 2021 r. skarżąca złożyła nowy wniosek taryfowy uwzględniający 1% stawkę od budowli podatku od nieruchomości - zgodnie z zaleceniami Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, co potwierdza Tabel C - Ustalenie poziomu niezbędnych przychodów oraz zestawienie podatku od nieruchomości wraz z inwestycjami. Przy czym zgodzić się należy ze skarżącą, że nie ma ona wpływu na wysokość ustalanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] wysokości podatków ja obciążających, w tym także opłat od umieszczania urządzeń w pasie drogowym. Zatem nie może być to uznane za przyczynę nieuzasadnionego wzrostu cen.

Decyzja organu I, jak i II instancji nie zawiera również żadnego czytelnego stanowiska w zakresie odniesienia się do wskazywanego przez skarżącą we wniosku o zatwierdzenie taryfy, jak i w odwołaniu wzrostu kwoty wysokości amortyzacji w szczególności w zakresie odprowadzania ścieków. Wyrażona przez Prezesa PGW w odpowiedzi na skargę próba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotycząca wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia taryfy, nie może zastępować decyzji i wskazywanych w niej braków.

Zgodzić się należy również ze skarżącą, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2021 r. zawiera odmowę zatwierdzenia taryfy z zupełnie innych powodów niż pierwsza decyzja tego organu w przedmiotowej sprawie, czyli decyzja z dnia 14 maja 2021 r. Skarżąca po wydaniu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie decyzji z dnia 14 maja 2021 r. usunęła dostrzeżone przez ww. organ zastrzeżenia. Tymczasem organ ponownie weryfikując wniosek skarżącej odmówił zatwierdzenia decyzji. Zgodnie zaś z art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Należy podkreślić w tym miejscu, że orzeczenie winno być rzetelne i oparte na kompletnym materiale dowodowym oraz zawierać jasną sumbsumpcję; nie może ograniczać się do lakonicznych stwierdzeń, lecz winno zawierać wszechstronne wyjaśnienie wątpliwości i uzasadnienie przekonujące, dostępne i zrozumiałe dla stron i innych organów, czy sądów, zgodnie z naczelną zasadą procesową zaufania do organów z art. 8 k.p.a. Poza tym z art. 107 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także wyjasniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu.

Takie uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W okolicznościach niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji powyższych wymagań nie spełniają.

Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty stron podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii przez organ nierozważonych.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że sprawa nie została należycie rozpatrzona, a to pozostaje w sprzeczności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Prowadząc ponownie postępowanie organy winny mieć na uwadze konieczność procedowania zgodnie z regułami wynikającymi z powyższych przepisów, celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto organy powinny uzasadnić rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje bowiem możliwość oceny, czy organ administracji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje podstawę w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.