Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w L. (dalej: Skarżący) jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: MRiRW, Minister lub organ) z (...)sierpnia 2019 r., nr (...) o uchyleniu decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z (...)lipca 2018 r. nr (...)w całości i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa (...) z (...) maja 2013 r. nr (...), w przedmiocie zatwierdzenia zmian w planie dochodzenia do uznania Grupy Producentów Owoców "P." sp. z o.o. na lata 2011-2015 (dalej jako Grupa).
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
W dniu (...) maja 2013 r. Marszałek Województwa (...) wydał decyzję nr (...), którą zatwierdził zmiany w planie dochodzenia do uznania Grupy Producentów Owoców "P." Sp. z o. o. na lata 2011-2015.
W dniu (...)lipca 2018 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr (...) stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej wydanej przez Marszałka Województwa (...) z (...)maja 2013 r. nr (...), w sprawie zatwierdzenia zmian w planie dochodzenia do uznania Grupy Producentów Owoców "P." Sp. z o. o. na lata 2011-2015.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że decyzja z (...)maja 2013 r. była podpisana przez J. T., Zastępcę Dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa (...), jednak zdaniem organu nie posiadała ona upoważnienia Marszałka Województwa (...) do wydawania decyzji w sprawie zatwierdzenia zmian w planie dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy. (zmiany dotyczyły rezygnacji z zakupu pięciu samochodów ciężarowych z agregatami chłodniczymi oraz dodania zakupu ciągnika z naczepą chłodniczą).
Zdaniem Prezesa ARiMR, decyzja z (...)maja 2013 r. wydana przez Marszałka Województwa (...) w sprawie zatwierdzenia zmian w planie dochodzenia do uznania Grupy Producentów Owoców "P." Sp. z o. o. na lata 2011-2015 dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, stanowiącą podstawę uzasadniającą wydanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji. Prezes ARiMR stwierdził nieważność ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 1 i 2.
Po rozpoznaniu odwołania Grupy, Minister wydał w dniu (...)sierpnia 2019 r. decyzję znak: (...), którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka Województwa (...).
W uzasadnieniu Minister podkreślił, że twierdzenie organu I instancji o braku upoważnienia dla J. T. wywiódł z analizy korespondencji prowadzonej uprzednio przez Dyrektora OT ARR, a następnie Dyrektora OR ARiMR z Marszałkiem Województwa (...) oraz swojej korespondencji z tym organem. Jednak, w ocenie organu odwoławczego, z odpowiedzi tych nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że J. T. nie miała upoważnienia do wydania decyzji kontrolowanej w imieniu Marszałka Województwa (...).
Jak podkreślił organ odwoławczy brak w aktach osobowych oraz rejestrze upoważnień Marszałka upoważnienia dla J. T. w 2018 r. nie stanowi dowodu na nieistnienie tego upoważnienia w dacie wydania decyzji. Z regulaminu organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa (...) w L., będącego załącznikiem do Uchwały Nr (...) Zarządu Województwa (...) z 16 września 2008 r. zamieszczonego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej tego urzędu, wynika z § 11, § 12 i § 20 ww. regulaminu, że każda osoba uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych lub wykonywania określonych zadań powinna posiadać upoważnienie Marszałka. Z § 48 pkt 3 regulaminu organizacyjnego, o którym mowa wynika również, że jednym z zadań Oddziału Kadr w Departamencie Organizacyjno-Prawnym było prowadzenie rejestru upoważnień i pełnomocnictw Marszałka Województwa (...). Z prowadzonej z Urzędem Marszałkowskim w L. korespondencji nie wynika dlaczego w rejestrze upoważnień nie znajduje się upoważnienie dla J. T.. Mogło nie być takiego upoważnienia, ale również, o ile istniało, mogło nie zostać wpisane do ww. rejestru.
Jak podkreślił Minister, warunkiem dla stwierdzenia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 1 (jak również pkt 2) Kpa, skutkującej nieważnością decyzji kontrolowanej, jest bezsporne ustalenie nieistnienia (niewydania) upoważnienia Marszałka Województwa (...) dla J. T. do wydania kontrolowanej decyzji.
Organ odwoławczy, w celu dokładnego zbadania okoliczności istnienia bądź braku istnienia upoważnienia dla J. T., uzupełnił postępowanie dowodowe, na zasadzie art. 136 Kpa. W dniu 11 października 2018 r. organ odwoławczy zwrócił się do Marszałka Województwa (...), z prośbą o udzielenie informacji czy w latach 2012-2013 J. T. była upoważniona do podpisywania w imieniu tego organu decyzji z zakresu funkcjonowania grup producentów owoców i warzyw, w tym decyzji z (...) maja 2013 r. i czy zostały wytworzone dokumenty potwierdzające udzielenie takiego upoważnienia. Organ odwoławczy zwrócił się również z prośbą o udzielenie informacji, czy gdyby upoważnienie dla J. T. istniało, ale nie wynikało z treści odrębnego dokumentu potwierdzającego upoważnienie, to czy wynikało ono z przepisów wewnętrznych regulujących działanie Urzędu Marszałkowskiego w L. i Departamentu Rolnictwa i Środowiska w tym urzędzie lub wszelkich innych dokumentów.
Organ odwoławczy poprosił również o przesłanie kopii upoważnienia bądź dokumentów, z których wynikałoby, że takie upoważnienie istniało, a także o przekazanie informacji i ewentualnej dokumentacji pozwalającej na ustalenie braku przedmiotowego upoważnienia. W odpowiedzi udzielonej pismem z 23 października 2018 r. Marszałek Województwa (...) poinformował, że Regulamin Organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa (...) w L. jest dostępny na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (www.umwl.bip.lubelskie.pl) i powołał zapisy § 12 i § 13 ww. regulaminu, zgodnie z którymi dyrektora w okresie jego nieobecności zastępuje wyznaczony przez niego zastępca oraz w komórkach organizacyjnych, w których utworzono stanowisko zastępcy dyrektora, dyrektor określa jego zakres zadań i kompetencji, a w sytuacji gdy dyrektor nie może pełnić swych obowiązków służbowych, zakres zastępstwa rozciąga się na wszystkie jego zadania i kompetencje.
Z uwagi na to, że odpowiedź Marszałka Województwa (...) nie pozwoliła na ustalenie istnienia lub braku istnienia upoważnienia dla J. T. - organ odwoławczy ponownie zwrócił się do Marszałka w dniu 4 grudnia 2018 r. z prośbą o udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie - czy J. T. była upoważniona do podpisania w imieniu Marszałka Województwa (...) wskazanych decyzji, w tym m.in. decyzji kontrolowanej i czy zostały wytworzone dokumenty potwierdzające udzielenie takiego upoważnienia. Organ odwoławczy zwrócił się również o uprawdopodobnienie, że w sytuacji jeśli podpis na omawianych decyzjach został złożony w zastępstwie, w dniu podpisywania decyzji Dyrektor Departamentu Rolnictwa i Środowiska był nieobecny, a jednocześnie był upoważniony przez Marszałka do podpisania w jego imieniu omawianych decyzji. Marszałek Województwa (...) pismem z 11 stycznia 2019 r. poinformował, że zgodnie z ustaleniami Oddziału Kadr Urzędu Marszałkowskiego w L. stwierdzono brak w aktach osobowych oraz rejestrze upoważnień Marszałka upoważnienia dla J. T. do wydania rzeczonych decyzji.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podjął decyzję o przesłuchaniu J. T.. W dniu 28 maja 2019 r. J. T. złożyła zeznania w Urzędzie Miasta (...). Wynika z nich, że posiadała ona upoważnienie Marszałka Województwa (...) do wydawania decyzji dla grup producentów rolnych i grup producentów owoców i warzyw (od dnia wydania upoważnienia na czas nieokreślony), w związku z faktem, że Dyrektor Departamentu, którego była zastępcą, w połowie 2012 r. przebywał na długim zwolnieniu lekarskim. Chodziło tu o usprawnienie pracy w tym zakresie. J. T. zeznała również, że po otrzymaniu upoważnienia podpisanego przez Marszałka Województwa (...) podpisywała decyzje w tym m. in. kontrolowaną decyzję. Zeznała też, że w związku z tym, że od 5 lat i 4 miesięcy przebywa na emeryturze w domu - nie posiada tego upoważnienia.
MRiRW podkreślił, że nie pozyskanie ww. upoważnienia na piśmie, nie może być utożsamiane z jego brakiem (nieudzieleniem), zwłaszcza w sytuacji, gdy z zeznań złożonych przez J. T. wynika jednoznacznie, że upoważnienie takie istniało, jak również wobec tego, że Marszałek nigdy nie zakwestionował faktu istnienia takiego upoważnienia. W tym stanie rzeczy, brak upoważnienia w formie pisemnej może stwarzać pewne wątpliwości co do jego istnienia, mając jednak na względzie, że jest to wątpliwość niedająca się usunąć, należy ją rozstrzygnąć na korzyść strony postępowania, na zasadzie art. 81a Kpa, zwłaszcza że w okolicznościach sprawy nie zachodzą przesłanki negatywne określone w art. 81a § 2 Kpa.
Zdaniem Ministra ocena zgromadzonego materiału dowodowego skłania do przyjęcia braku podstaw stwierdzenia nieważności na gruncie przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, z powodu podpisania decyzji przez osobę działającą bez upoważnienia. W okolicznościach sprawy nie zachodzą również wskazane powyżej, pozostałe przesłanki nieważnościowe z art. 156 § 1 pkt 2-7 Kpa.
Pismem z 11 lutego 2020 r. Prokurator Okręgowy w L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa i art. 268a kpa oraz 80 kpa przez uchylenie w całości decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z (...) lipca 2018 r. i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w oparciu o błędnie przeprowadzoną ocenę materiału dowodowego, które w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa (...) z (...) maja 2013 r. mimo jej wydania bez stosownego upoważnienia w rozumieniu art. 268a kpa, a tym samym - z naruszeniem przepisów o właściwości przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
Rozwijając podniesione zarzuty autor skargi wskazał, że J. T. była zatrudniona w Urzędzie Marszałkowskim Województwa (...) na stanowisku zastępcy dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska. W ramach realizowanych obowiązków zajmowała się koordynacją i nadzorowaniem terminowego wykonywania zadań w ściśle określonym zakresie, również odnoszącym się do grup producenckich w rolnictwie, a ponadto - nadzorowała pracę podległych pracowników i zastępowała dyrektora Departamentu w czasie jego nieobecności.
Skarżący wyjaśnił, że z treści Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa (...) w L. wynikało ponadto, że do obowiązków dyrektorów departamentów należało wydawanie decyzji administracyjnych zgodnie z upoważnieniem Marszałka (§ 11), zaś zakres kompetencji zastępcy dyrektora departamentu określał dyrektor tej jednostki organizacyjnej. Zakres obowiązków J. T., a także jej uprawnień i ponoszonej odpowiedzialności, został szczegółowo określony przez S. S. - dyrektora Departamentu, stosownie do treści § 13 Regulaminu. Jak wyjaśniono, w aktach osobowych J. T. znajdowały się indywidualne upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie: prowadzenia skupu maku lub konopi włóknistych zgodnie z przepisami ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (upoważnienie nr 22/10 z 19 marca 2010 r.), realizacji obowiązków prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej i wydawania decyzji administracyjnych na podstawie art. 17 ust.1 i 3 pkt 1 ustawy o rybactwie śródlądowym (upoważnienie nr 96/2009 z 24 sierpnia 2009 r.) oraz rejestracji o ochrony nazw i oznaczeń produktów rolnych i środków spożywczych oraz produktach tradycyjnych (upoważnienie nr (...) z dnia (...) lipca 2009 r.). Wszystkie upoważnienia zostały wpisane do rejestru upoważnień Marszałka Województwa. Ich otrzymanie J. T. każdorazowo potwierdziła własnym podpisem.
Jednak w aktach osobowych nie było dokumentu wskazującego na posiadanie uprawnień w pozostałym zakresie - w tym także do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących grup producentów rolnych oraz owoców i warzyw. Śladu takiego upoważnienia nie ma również w rejestrze upoważnień. Okoliczność tę potwierdziło bezspornie przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe.
Skarżący stoi na stanowisku, że upoważnienia do wydawania decyzji dotyczących grup producentów mieli natomiast S.S.(...) i S.S.. J. T. mogła więc jedynie parafować projekty takich decyzji, a następnie przedłożyć je S.S. lub S.S.(...), którzy takie upoważnienie do podpisywania decyzji posiadali. Jednak w zaskarżonej decyzji okoliczności te nie zostały w żaden sposób dostrzeżone i poddane ocenie, a za dowód istnienia upoważnienia przyjęto samo oświadczenie J. T. i brak negacji faktu udzielenia takiego poważnienia przez Marszałka.
Jak podkreślił Skarżący Prokurator w sprawie nie zachodziła również negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 kpa, bowiem decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a organ ma nadal możliwość rozpoznania wniosku Grupy, nawet mimo upływu terminu wyznaczonego do przeprowadzenia zmian. Wobec faktu, że ustawa o grupach nadal obowiązuje, a zmienił się jedynie organ rozpatrujący wniosek.
W odpowiedzi na skargę MRiRW wniósł o oddalenie skargi.
Pismem procesowym z 10 czerwca 2020 r. Grupa jako uczestnik postępowania wniosła o oddalenie skargi w całości. W jej ocenie sformułowane w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie zaistniały jakiekolwiek przesłanki warunkujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa (...) z (...) maja 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Nawiązując do trafnych wywodów prawnych organu można przypomnieć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja ta obarczona jest jedną z wad prawnomaterialnych (podstaw stwierdzenia nieważności) ustanowionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza wyłom od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) i powinno być orzekane wyjątkowo, co oznacza wymóg bezspornego ustalenia danej przesłanki nieważności oraz ścisłej lub zwężającej wykładni wchodzących w rachubę przesłanek prawnych. W postępowaniu nieważnościowym organ nie powinien rozpatrywać sprawy co do jej istoty, bowiem nie rozstrzyga jakiejkolwiek kwestii merytorycznej, natomiast nie jest związany żądaniem strony odnośnie istnienia konkretnej przesłanki stwierdzenia nieważności, czyli orzeka samodzielnie w kwestii ich zaistnienia w granicach art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ustalenia braku ustawowych przesłanek, organ orzeka o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.).
Minister prawidłowo ocenił, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiot postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym ogranicza bowiem zakres kontroli zaskarżonej decyzji do wyłącznie wad najdonioślejszych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra, który korzystając z kompetencji organu odwoławczego, uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję organu I instancji z (...) lipca 2018 r. i orzekł w sposób merytoryczny o niezaistnieniu podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa (...) z (...) maja 2013 r.
Jak dalej wiadomo, w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miało ustalenie istnienia podstaw z pkt 1 (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości) oraz pkt 2 (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) §1 art. 156 k.p.a.
Wymaga w tym miejscu jednocześnie zauważenia, że spór pomiędzy stronami postępowania dotyka kwestii wysunięcia całkowicie różnych wniosków odnośnie do tego, czy wskazana decyzja została wydana w warunkach opisanych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sposób dojścia przez organ nadzoru do konkluzji prowadzącej do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa (...) opierał się na uznaniu, że, po pierwsze brak w aktach osobowych oraz rejestrze - upoważnienia dla J. T. nie stanowi dowodu na nieistnienie tego upoważnienia w dacie wydania decyzji, a po drugie warunkiem dla stwierdzenia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 1 (jak również pkt 2) k.p.a., skutkującej nieważnością decyzji kontrolowanej, jest bezsporne ustalenie nieistnienia (niewydania) upoważnienia Marszałka Województwa (...) dla J. T. do wydania decyzji z (...) maja 2013 r., czego – pomimo obszernie prowadzonej korespondencji między urzędami – nie udało się poczynić.
Skarżący Prokurator stoi na stanowisku, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe w sposób bezsporny wskazało na brak dokumentu poświadczającego posiadanie uprawnień dla J. T. w zakresie wydawania decyzji administracyjnych dotyczących grup producentów rolnych oraz owoców i warzyw i brak śladu takiego upoważnienia w rejestrze upoważnień. Upoważnienia takie posiadali natomiast upoważnieni pracownicy S.S. i S.S. (...), stąd J. T., w ocenie Prokuratora mogła więc jedynie parafować projekty takich decyzji, a następnie przedłożyć je do podpisu, tym osobom. Nie zachodzi, w ocenie Skarżącego również negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a., bowiem decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.
Odnosząc się do tak postawionego problemu, tut. Sąd za trafne uznaje poczynione przez Ministra ustalenie, zgodnie z którym decyzja z (...) maja 2013 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji Prezesa ARiMR z (...)lipca 2018 r. i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z (...)maja 2013 r. należy uznać za w pełni trafne, a prowadzona w ramach postępowania nieważnościowego kontrola decyzji z (...)maja 2013 r. wyjaśniła, że nie pozyskanie upoważnienia dla J. T. na piśmie, o ile może stwarzać pewne wątpliwości co do istnienia upoważnienia, to nie może być jednak utożsamiane z jego brakiem (nieudzieleniem), zwłaszcza w sytuacji, gdy prowadzone było szerokie postępowanie dowodowe w tym zakresie. Wspomnieć trzeba o korespondencji prowadzonej w 2017 r. z Dyrektorem OT ARR, następnie Dyrektorem OR ARiMR z Marszałkiem Województwa (...), a także korespondencją prowadzoną w 2018 r. pomiędzy organem odwoławczym a Marszałkiem Województwa (...).
Ważnym jest także wskazanie, iż warszawski WSA w analogicznej kwestii wypowiedział się już w wyroku z 14 sierpnia 2018 r. sygn. akt.: V SA/Wa 80/18, w którym przyjęto, że nieodnalezienie upoważnienia nie jest równoznaczne z jego brakiem w dacie wydawania decyzji. Wskazano, że "(...) kontrolowaną decyzję J. T. podpisała z powołaniem się na upoważnienie Marszałka – decyzja jest opatrzona stosowną imienną pieczątką, a J. T. powołała się podpisując decyzje na posiadane upoważnienie Marszałka. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika tak restrykcyjna interpretacja art. 268a k.p.a."
A jednocześnie z zeznań złożonych przez J. T., w roku 2019 r. w niniejszej sprawie wynika jednoznacznie, że upoważnienie takie w dacie wydania decyzji istniało, a uprawnienia te zostały jej przyznane w związku z długotrwałą absencją dyrektora departamentu, którego była zastępcą. Jak podkreśliła zeznająca upoważnienie to obowiązywało od czasu wydania na czas nieokreślony i nie zostało ono zawieszone ani uchylone. Zaś Marszałek Województwa (...) nigdy nie zakwestionował faktu istnienia takiego upoważnienia.
Należy mieć na uwadze, że Regulamin Organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa (...) (uchwała Nr (...) Zarządu Województwa (...) z (...) kwietnia 2013 r.) przewiduje w § 12 i § 13, że dyrektora w okresie jego nieobecności zastępuje wyznaczony przez niego zastępca oraz w komórkach organizacyjnych, w których utworzono stanowisko zastępcy dyrektora, dyrektor określa jego zakres zadań i kompetencji, a w sytuacji gdy dyrektor nie może pełnić swych obowiązków służbowych, zakres zastępstwa rozciąga się na wszystkie jego zadania i kompetencje. Dyrektor departamentu, upoważniony jest zatem do załatwiania spraw indywidualnych i wydawania w imieniu Marszałka Województwa decyzji administracyjnych w oparciu o ustawę z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związków oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 88, poz. 983 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 i 1a ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2008 r. Nr 11, poz. 70 ze zm.). Stąd przyjąć należy, że zastępca dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa (...) J. T., uprawniona była do podpisania przedmiotowej decyzji.
Nie można zgodzić się ze Skarżącym Prokuratorem, że J. T. mogła jedynie parafować projekty decyzji dotyczące grup producentów owoców i warzyw, a następnie przedkładać je do podpisu innym pracownikom – S.S. (...) lub S.S., którym udzielono upoważnień w tym zakresie. Minister w zaskarżonej decyzji poddał ocenie wszelkie okoliczności związane z niepozyskaniem przedmiotowego upoważnienia na piśmie, co nie może być utożsamiane z jego brakiem, może natomiast stwarzać pewne niedające się usunąć wątpliwości co do jego istnienia. Minister wykazał zatem prawidłowo, że pomimo przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, kwestia istnienia bądź braku istnienia upoważnienia dla J. T. nie została wyjaśniona i wątpliwości tej nie da się usunąć, co jest przesłanką do wydania rozstrzygnięcia na korzyść strony, zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a.
Zaś warunkiem skorzystania z konstrukcji przyjętej w art. 81a k.p.a. jest nie tylko uprzednie wyczerpanie wszelkich możliwości dowodowych w sprawie w celu ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, lecz także wszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., w takim zakresie, w jakim organowi udało się go zgromadzić. W niniejszej sprawie przyjęta przez organ zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony umożliwiła organowi przyjęcie takiej interpretacji, która chroniła jak najmocniej interes strony przy interpretacji ustalonego stanu faktycznego.
W tej sytuacji nieuzasadniony jest zarzut Prokuratora dotyczący naruszenia art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Gdyż w ocenie Sądu organ odwoławczy podjął szereg działań opisanych już powyżej zmierzających do wyjaśnienia istniejących w niniejszej sprawie wątpliwości, które nie doprowadziły jednak do uzyskania przedmiotowego upoważnienia dla J. T.. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nie sposób przyjąć, by w okolicznościach sprawy dalsze prowadzenie czynności dowodowych miało doprowadzić do uzyskania dokumentu upoważnienia wydanego dla J. T., zwłaszcza, że z uzyskanych informacji wynika, że brak jest możliwości jego odnalezienia. Stąd słusznie Minister podjął rozstrzygnięcie i wyjaśnił jakie dowody zebrane w toku postępowania uznał za wiarygodne, a jakim wiarygodności odmówił i dlaczego. Nadto organ odwoławczy prawidłowo dokonał subsumpcji tego stanu do przepisów prawa, co czyni wydaną decyzję prawidłową.
Dodać należy, że niesłuszny jest zarzut Prokuratora, że w sprawie nie zachodziła negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a., z uwagi na niewywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Wobec braku legalnej definicji pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., należy posiłkować się definicją tego pojęcia wypracowaną w judykaturze i doktrynie. Nieodwracalność skutków prawnych zachodzi wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności (tak za A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 20, 2017; por. wyrok SN z 6 kwietnia 1995 r., IN A RN 8/95, OSNAP 1995, nr 18). Zdaniem Sądu, za prawidłowe należy przyjąć stanowisko Ministra, że decyzja Marszalka zatwierdzająca zmiany do planu dochodzenia do uznania grupy producentów owoców i warzyw "P." Sp. z o. o. wywołała nieodwracalne skutki prawne, z uwagi na uznanie tej spółki za organizację producentów owoców i warzyw w wyniku spełnienia warunków uznania w związku ze zrealizowaniem planu dochodzenia do uznania.
Zdaniem Prokuratora, w niniejszej sprawie Dyrektor OR ARiMR ma nadal możliwość rozpoznania wniosku "P." Sp. z o. o. o zatwierdzenie zmian do planu dochodzenia do uznania, gdyż ustawa o grupach nadal obowiązuje, a zmienił się tylko organ rozpatrujący wniosek.
Jednak w ocenie Sądu z tak przyjętym stanowiskiem nie można się zgodzić.
Z treści rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającą rozporządzenie Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 671, z późn. zm.) wynika, że grupy producentów owoców i warzyw mogły skorzystać z okresu przejściowego, trwającego maksymalnie 5 lat, w celu spełnienia warunków uznania za organizację producentów owoców i warzyw poprzez realizację tzw. planu dochodzenia do uznania. Przepisy UE w powyższym zakresie wdraża ustawa z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U. z 2019 r. poz. 935), zgodnie z przepisami której, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji nadzorowanej, marszałek województwa miał kompetencje do wydawania decyzji m. in. w sprawach wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, zatwierdzenia jej planu dochodzenia do uznania i w sprawie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania. Należy nadmienić również, że w związku ze zmianą unijnych przepisów, od 2013 r. nie ma już możliwości tworzenia nowych grup producentów w sektorze owoców i warzyw.
Zaś z decyzji Marszałka Województwa (...) znak: (...) z (...)kwietnia 2011 r., znajdującej się w aktach sprawy, dokonującej wstępnego uznania "P." Sp. z o. o. za grupę producentów owoców i zatwierdzającej jej plan dochodzenia do uznania, wynika, że plan dochodzenia do uznania był zatwierdzony na lata 2011-2015, to znaczy, że miał być zrealizowany przez tę grupę we wskazanym 5-letnim okresie. Jednocześnie, z rejestru prowadzonego przez Prezesa ARiMR zgodnie z art. 2b ww. ustawy, wynika, że "P." Sp. z o. o. została uznana za organizację producentów owoców i warzyw w dniu 24 maja 2018 r. Zaś w ciągu 5-letniego okresu realizacji planu dochodzenia do uznania, możliwe było wprowadzanie do niego zmian, które, po uprzednim przeprowadzeniu stosownych kontroli, musiały być zatwierdzone decyzją administracyjną.
Ponadto, jednym z warunków uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw był warunek, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1823) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o uznaniu "P." Sp. z o.o. za organizację. Zgodnie z powyższym przepisem, wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw może być uznana za organizację producentów owoców i warzyw, jeżeli spełnia warunki określone w ust. 1 i 2 oraz zrealizuje plan dochodzenia do uznania w zakresie określonym w art. 37 akapit 1 lit. c rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2011, str. 1, z późn. zm.).
Zatem Grupa "P." Sp. z o. o. została w 2018 r. uznana za organizację producentów owoców. Do końca 2015 r. zrealizowała swój plan dochodzenia do uznania, z uwzględnieniem kolejnych zmian, zatwierdzonych decyzjami administracyjnymi Marszałka Województwa (...). Decyzja nadzorowana była jedną z decyzji zatwierdzających zmiany do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania tej grupy. Jak wynika z akt sprawy, była to druga zmiana tego planu, która przewidywała rezygnację z zakupu pięciu samochodów ciężarowych z agregatami chłodniczymi i dodania zakupu ciągnika siodłowego z naczepą chłodniczą.
Stąd w rezultacie, realizacja w latach 2011-2015 kilkakrotnie zmienianego planu dochodzenia do uznania pozwoliła Grupie na spełnienie warunków uznania za organizację producentów, czego skutkiem było wydanie w dniu 24 maja 2018 r. decyzji uznającej ją za organizację producentów owoców. Zatem, z chwilą uznania Grupy "P." Sp. z o. o. za organizację, wszystkie decyzje wydane wobec tej Spółki jako wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw wywołały nieodwracalne skutki prawne.
Nie jest zatem możliwe wprowadzanie zmian do planu dochodzenia do uznania, którego realizacja już się zakończyła. Nie jest więc także możliwe wydanie decyzji w tym zakresie, jak sugeruje Prokurator. W ocenie Sądu, zmiana statusu grupy na organizację producentów owoców i warzyw wywołuje daleko idące i nieodwracalne skutki prawne, związane z zakończeniem planu dochodzenia do uznania, zakończeniem programu pomocowego ustanowionego przepisami o wspólnej organizacji rynków rolnych i realizacją celu wstępnego uznania, jakim jest osiągniecie statusu organizacji producentów.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując, że zaskarżona decyzja Ministra wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.