Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z 30 sierpnia 2010 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez I..pl Sp. z o.o. z siedzibą w L. jest rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu [...] października 2009 r. I. pl Sp. z o.o. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (PO IG), Oś priorytetowa 8. "Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki", Działanie 8.1. "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej" pod tytułem "[...]".
Pismem z [...] marca 2010 r. PARP poinformowała Spółkę, iż zgodnie z decyzją Instytucji Zarządzającej nie zostało przyznane dofinansowanie na realizację ww. projektu, gdyż projekt ten nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej. PARP uzasadniając swoje stanowisko wskazała, iż projekt nie spełnił następujących kryteriów: zgodności z celami PO IG oraz działania 8.1 PO IG (kryterium 1), zgodności ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców (kryterium 2); zapewnienia trwałości rezultatów projektu przez okres minimum 3 lat od zakończenia projektu (kryterium 5); planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu (kryterium 6); środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat) (kryterium 7); projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo-finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania (kryterium 8).
Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym piśmie w dniu [...] marca 2010 r. Spółka złożyła protest, w którym zakwestionowała przeprowadzoną ocenę wniosku. Wskazano, iż stwierdzenia oceniających są subiektywne oraz nie zawierają uzasadnienia.
Pismem z [...] marca 2010 r. Spółka została poinformowana o pozytywnym rozpatrzeniu protestu. W uzasadnieniu pisma wskazano, że wniosek został skierowany do ponownej oceny merytorycznej.
Pismem z [...] sierpnia 2010 r. PARP poinformowała skarżącą Spółkę, iż zgodnie z decyzja Instytucji Zarządzającej nie zostało przyznane dofinansowanie na realizację projektu. Wskazano, iż projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej. Odnosząc się do kryterium 2 (zgodności ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców) podniesiono, iż pierwszy z oceniających zakwestionował zdefiniowaną przez wnioskodawcę grupę potencjalnych odbiorców. W odniesieniu do kryterium 5 (zapewnienia trwałości rezultatów projektu przez okres minimum 3 lat od zakończenia projektu) wskazano, iż w związku z uzasadnionymi wątpliwościami dotyczącymi liczebności i struktury grupy potencjalnych odbiorców istnieje obawa, że projekt nie będzie skutecznie wdrożony i nie uzyska założonych przychodów.
Odnosząc się do kryterium 7 stwierdzono, iż w związku z powyższymi uwagami należy stwierdzić, iż środki nie będą wykorzystane efektywnie, ponieważ nie prowadzą do wytworzenia e-usługi. Drugi z oceniających wyjaśnił, iż potencjalni odbiorcy e-usługi oraz ich potrzeby zostały opisane w sposób bardzo ogólny. Nie wyjaśniono na jakiej podstawie i w jaki sposób oszacowano wielkość sprzedaży. Wskazano ponadto, w ramach oceny spełnienia kryterium 5, iż określając planowaną wielkość sprzedaży wnioskodawca powinien odnieść się do danych sprzedażowych z tradycyjnego rynku transakcji instrumentów kapitałowych lub podobnego rynku VC/PE, o którym wspomniano w proteście. Brak uwiarygodnienia zakładanej wielkości obrotów uniemożliwia pozytywną ocenę trwałości projektu. Drugi z oceniających wskazał ponadto, iż zgodnie z zapisami Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007- 2013, w zakresie kryterium 7 ocenie podlega również analiza rentowności projektu. W związku z zakwestionowaniem modelu biznesowego (kryterium 5) nie jest możliwa pozytywna ocena rentowności planowanego przedsięwzięcia.
Od powyższego pisma I. pl Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wskazano, iż pierwszy z oceniających nie wskazał na jakiej podstawie zakwestionował zainteresowanie zdefiniowanej przez wnioskodawcę grupy odbiorców wdrożoną e-usługą. Wyjaśniono, iż pojedyncze narzędzia dostępne obecnie na rynku, nie tworząc oferowanej przez wnioskodawcę wartości dodanej w postaci kompleksowości obsługi procesu (pozyskanie potencjalnych kontrahentów, weryfikacja przedmiotu transakcji i ostateczne zawarcie transakcji z kontrahentem w ramach jednej platformy), zdolne są do pozyskania użytkowników skłonnych ponosić opłaty pozwalające na osiągnięcie usługodawcom rentowności.
Skarżący posłużył się w tym zakresie przykładem projektu firmy M. Sp. z o.o., który uzyskał dofinansowanie w ramach Działania 8.1, został uruchomiony i pozostaje rentowny, pomimo że jego funkcjonalność i zasięg rynku są zdecydowanie ograniczone w stosunku do e-usługi planowanej do wdrożenia przez wnioskodawcę. Podkreślono, że oceniający w lakonicznym stwierdzeniu nie wskazał podstaw swojego poglądu, co może budzić wątpliwości, co do obiektywności oceny. W odniesieniu do kryterium 5 wskazano, iż wnioskodawca nie jest w stanie odnieść się do zakwestionowania struktury grupy docelowej, ponieważ oceniający nie wskazał co jest przedmiotem jego wątpliwości. Za niespójny i bezpodstawny Spółka uznała zarzut niespełnienia kryterium 7. W ocenie skarżącej nie ma żadnych podstaw, aby stwierdzić, że działania przewidziane w projekcie nie doprowadzą do wytworzenia e-usługi – zagadnienie to pozostaje bez związku z szacunkami dotyczącymi popytu i nie było podnoszone na wcześniejszym etapie oceny wniosku.
Odnosząc się do oceny drugiego z oceniających w zakresie kryterium 2 i 5 wskazano, iż potrzeby realizacji transakcji kupna-sprzedaży spółek, udziałów za pośrednictwem specjalistycznej platformy internetowej zostały, wbrew twierdzeniom oceniającego, opisane i uzasadnione m.in. w punkcie 18b) wniosku o dofinansowanie. Ponadto w punkcie 15b) wniosku opisano analizę popytu, opartą na obiektywnych danych DealWatch i samodzielnym, opartym o racjonalne przesłanki, wnioskowaniu z tych danych. W odniesieniu do zarzutów w zakresie kryterium 7 wyjaśniono, iż przyjęte założenia dotyczące rezultatów projektu w obszarze biznesowym są bardzo ostrożne w zestawieniu z liczbą użytkowników usług konkurencyjnych, oferujących klientom znacznie mniejsza wartość dodaną. Oceniający nie zakwestionował przy tym polityki cenowej wnioskodawcy, która stanowi kluczowy obok liczby potencjalnych nabywców czynnik decydujący o rentowności przedsięwzięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki o kreślone w tych przepisach.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie PARP, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658, z późn. zm.), dalej: "u.z.p.p.r.". Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b u.z.p.p.r, ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury.
Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.
Rozpoznając niniejszą sprawę na podstawie ww. przepisów prawa Sąd stwierdził, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a w związku z tym, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PARP.
Należy wyjaśnić, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG); Oś priorytetowa 8. "Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki", Działanie 8.1. "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej".
Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25).
W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (tj. dokument zwany dalej uszczegółowieniem opracowany na podstawie PO IG, lata 2007- 2013). W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, w tym w ramach systemu instytucjonalnego (dotyczącego tzw. postępowania przedsądowego).
Ponadto, sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Priorytetu 8, Działania 8.1), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzania konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 u.z.p.p.r. przez PARP na jej stronie internetowej.
Zgodnie z § 2 ust. 1 Procedury odwoławczej – procedura określa zasady odwoływania się od wyników oceny i wyboru projektów składanych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013. Procedura odwoławcza od wyników oceny projektów składanych w ramach PO IG przewiduje dwa etapy postępowania: przedsądowy – w ramach systemu instytucjonalnego PO IG oraz sądowy – przed wojewódzkim sądem administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym (§ 3 ust. 1 Procedury odwoławczej). Stosownie do ust. 2 § 3 Procedury odwoławczej – środkami odwoławczymi od wyników oceny projektów w ramach systemu instytucjonalnego PO IG są: protest oraz odwołanie.
Zgodnie z § 5 Procedury odwoławczej – protest to pisemne wystąpienie podmiotu wnioskującego o dofinansowanie projektu w ramach PO IG (wnioskodawcy) o ponowne sprawdzenie zgodności złożonego wniosku o dofinansowanie z kryteriami wyboru finansowanych operacji, zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący PO IG. Protest może wnieść każdy wnioskodawca, którego projekt został negatywnie oceniony (§ 6 ust. 1 Procedury odwoławczej). W § 11 uregulowano sposób zawiadomienia wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia protestu. W wyniku uwzględnienia protestu, IRP przekazuje wnioskodawcy informację o skierowaniu wniosku do ponownej oceny wraz ze wskazaniem proceduralnego terminu dokonania ponownej oceny wniosku. Po dokonaniu ponownej oceny wniosku przez właściwą instytucję IRP przekazuje wnioskodawcy informację o wyniku ponownej oceny wraz z uzasadnieniem.
Należy również zaznaczyć, iż stosownie do § 7 ust. 2 pkt 4 Regulaminu przeprowadzania konkursu poprawne formalnie wnioski są poddawane ocenie merytorycznej zgodnie z kryteriami wyboru projektów zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący PO IG. Ocena merytoryczna wniosku jest dokonywana przez dwóch członków oceniających Komisji Konkursowej.
Podkreślenia w powyższym kontekście wymaga, że w informacji z [...] sierpnia 2010 r. o wyniku ponownej oceny nie zawarto uzasadnienia odnoszącego się do zakwestionowanego przez pierwszego z oceniających projekt kryterium 2. W ocenie Sądu, za uzasadnienie spełniające wymogi powołanego powyżej § 11 ust. 2 lit. a Procedury odwoławczej nie może być uznane lakoniczne stwierdzenie oceniającego w zakresie oceny kryterium 2, że kwestionuje zainteresowanie zdefiniowanej przez wnioskodawcę grupy odbiorców e-usługą. Taki sposób uzasadnienia nie wyjaśnia w żaden sposób skarżącemu dlaczego nie zasługuje na uwzględnienie opis zawarty we wniosku.
Należy zauważyć, iż w stanowiącym załącznik do ogłoszenia o konkursie "Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013" wyjaśniono, iż w zakresie kryterium 2 badamy czy projekt ma realne szanse osiągnąć zakładany wolumen obrotów (popyt ze strony klientów), gwarantujący opłacalność realizowanego projektu. Podstawę oceny tego zagadnienia stanowi przede wszystkim analiza konkurencji przedstawiona w uzasadnieniu projektu pod kątem potrzeb zidentyfikowanej grupy odbiorców oraz opis innowacyjności proponowanej e-usługi. Skarżąca Spółka zasadnie wywodzi zatem, iż pierwszy z oceniających projekt nie odniósł się do uzasadnienia wniosku w zakresie zawartego w punkcie 18a opisu dokonanej analizy konkurencji na rynkach docelowych.
Również w zakresie kryterium 5 oceniający nie wyjaśnił, jakie czynniki zadecydowały o zakwestionowaniu liczebności i struktury grupy potencjalnych odbiorców planowanej e-usługi. Brak w tym zakresie odniesienia do opisu zawartego w punkcie 18b wniosku dotyczącego analizy popytu.
W konsekwencji braku uzasadnienia w zakresie kryterium 2 i 5, również ocenę w zakresie kryterium 7 należy uznać za przedwczesną, dokonaną bez wyczerpującej analizy uzasadnienia wniosku w zakresie efektywności projektu.
Konkludując Sąd podzielił w powyższym zakresie zarzuty skargi i dopatrzył się w takim sposobie prowadzenia postępowania odwoławczego naruszenia prawa, przy czym w myśl art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. wniosek taki jest wystarczający do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy PARP powinna zatem przeprowadzić procedurę odwoławczą zgodnie z wymogami zawartymi w przyjętej Procedurze odwoławczej.
Z przedstawionych powodów Sąd uwzględnił skargę i działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.