Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 17 lipca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 625/20

Uzasadnienie

W dniu [...].06.2014 r. M. Z., zwana dalej "Stroną", złożyła w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanym dalej "OR ARiMR", wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wraz z Planem Rozwoju Gospodarstwa (biznesplanie) zawierającym planowaną inwestycję polegająca na zakupie maszyn i urządzeń rolniczych.

W dniu [...].08.2014 r. Dyrektor wydał decyzję nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom", z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. W pkt 4 lit. d pouczenia decyzji nr [...] Strona została zobowiązana m.in. do: zrealizowania założeń biznesplanu w terminie nie dłuższym niż 5 lat od dnia wypłaty pomocy, a w szczególności prowadzenia gospodarstwa zgodnie z określoną strukturą produkcji rolnej, wydatkowania 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy.

Po pozytywnie przeprowadzonej weryfikacji wniosku o płatność, w dniu 04.11.2014 r. pomoc została wypłacona na konto bankowe wskazane przez Stronę. Data wypłaty pomocy determinowała 5 letni okres realizacji założeń biznesplanu i dopełnienia przez Stronę warunków przyznania pomocy, wydatkowania 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie do dnia 04.11.2017 r" oraz pozostałych warunków do dnia 04.11.2019 r.

W dniu 02.03.2015 r. Strona złożyła do Dyrektora [...] OR ARiMR wniosek o zmianę założeń biznesplanu, polegającą na zamianie przedmiotu inwestycji: zamiast zakupu maszyn i urządzeń rolniczych Strona zamierza wydatkować kwotę pomocy na zakup 2,04 ha gruntów.

Dyrektor [...] OR ARiMR /w dniu [...].03.2015 r. wydał decyzję nr [...]w sprawie zmiany założeń biznesplanu. wyrażając zgodę, zgodnie z wnioskiem Strony.

W dniu 20.04.2015 r. Strona, w celu potwierdzenia spełnienia warunku wydatkowania 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie, złożyła dokumenty, na podstawie których ustalono, że w ramach planowanych inwestycji w dniu 23.03.2015 r. Strona w ramach wspólności majątkowej małżeńskiej dokonała zakupu nieruchomości rolnej, objętej [...], położonej w miejscowości S. gmina S., tj. działki nr [...]stanowiącej grunty orne o powierzchni 2,0415 ha za kwotę 90 793,09 zł (akt notarialny Repertorium A numer [...] z dnia [...].03.2015 r).

W dniu [...].04.2019 r. Dyrektor [...] OR ARiMR, na podstawie art. 50 § 1 Kpa, wezwał M. Z. do złożenia wyjaśnień i dokumentów potwierdzających samodzielne prowadzenie gospodarstwa rolnego wskazanego w biznesplanie składającego się z działek nr [...], nr [...] oraz nr [...].

W dniach 06.05.2019 r. i 16.05.2019 r. Strona składała dokumenty, z których wynikało m.in., iż toczy się postępowanie sądowe o rozwiązanie małżeństwa M. Z. i Ł. Z. przez rozwód. M. Z. została wyznaczona na tymczasowego zarządcę działki nr [...] na mocy postanowienia Sądu Rejonowego we W. z dnia [...].01.2018 r., sygn. I Ns [...]. Postanowieniem Sądu Rejonowego we W. z dnia [...].01.2019 r. oraz z dnia [...].03.2019 r. Sąd Rejonowy we W. wyznaczył Ł. Z. tymczasowym zarządcą działki nr [...]; M. Z. w dniu [...].04.2019 r. złożyła zażalenie na postanowienie Sądu Rejonowego we W. z dnia [...].03.2019 r.

W dniu [...].06.2019 r. M. Z. wystąpiła do Dyrektora [...] OR ARiMR z wnioskiem o zwolnienie z zobowiązania prowadzenia działalności rolniczej na działce nr [...] w wyniku wystąpienia siły wyższej.

Po analizie akt sprawy Dyrektor [...] OR ARiMR poinformował Stronę pismem z dnia 12.09.2019 r., iż na podstawie art. 47 ust. 1 lit. b rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. dalej "rozporządzenie Komisji nr 1974/2006" oraz § 22 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1159), zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczyni', nie wyraża zgody na zwolnienie Strony ze zobowiązania prowadzenia działalności rolniczej na działce nr [...].

W dniu [...].09.2019 r. Strona złożyła do Dyrektora [...] OR ARiMR wniosek o zmianę założeń biznesplanu, polegającą na wycofaniu z biznesplanu działki nr ewid. [...] a w jej miejsce uwzględnienie działek rolnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. nr [...], oraz [...] położonych w miejscowości S., gm. S., będących w posiadaniu M. Z. na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...].03.2.019 r., którą Strona dołączyła do wniosku.

Dyrektor [...] OR ARiMR w dniu [...].11.2019 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie odmowy zmiany założeń biznesplanu. Strona w dniu 03.12.2019 r. (data nadania przesyłki poleconej), złożyła do Prezesa ARiMR za pośrednictwem Dyrektora [...] OR ARiMR odwołanie od decyzji nr [...], z zachowaniem ustawowego terminu na jego wniesienie.

Uznając bezzasadność wniesionego odwołania Prezes ARMiR decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie podnosząc m.in., że § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego stanowi, że: " Beneficjent powinien: realizować do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy założenia biznesplanu, w szczególności: wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie, ".

Zgodnie z przepisem § 18 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego: " Wydatki na inwestycje, o których mowa w ust. 1 pkt 3 lit b, mogą obejmować: zakup gruntów rolnych, które do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy beneficjent będzie wykorzystywał do działalności rolniczej w gospodarstwie;".

Organ odwoławczy podkreśla iż Strona na swój wniosek zobowiązała się w biznesplanie do zakupu 2,0415 ha gruntów rolnych, działki nr ewid. [...] S., gm. S., które będzie wykorzystywała do działalności rolniczej w gospodarstwie do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy.

Z uzasadnienia wniosku Strony o zmianę założeń biznesplanu, który wpłynął do [...] OR ARiMR w dniu [...].09.2019 r., wynika, że Strona zamierzała wycofać z Planu Rozwoju Gospodarstwa (biznesplanu) działkę nr ewid. [...] stanowiącą przedmiot inwestycji przewidziany w zatwierdzonym biznesplanie, który był objęty w 2015 r. wydatkowaniem 70% kwoty pomocy.

Mając na uwadze przytoczone powyżej § 18 ust. 1 pkt. 3 lit. b w związku z § 18 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego nie jest możliwe wyrażenie zgody na zmianę biznesplanu polegającą na zastąpienie gruntów rolnych zakupionych przez Stronę w ramach wydatkowania co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie (własność), innymi gruntami rolnymi, które są w dyspozycji Strony na podstawie umowy dzierżawy. Taka zmiana wprost naruszałaby ww. przepisy rozporządzenia wykonawczego, gdyż Strona w okresie realizacji biznesplanu nie wykorzystywałaby do działalności rolniczej w gospodarstwie gruntów rolnych, które zostały zakupione z co najmniej 70 % kwoty pomocy, ani też nie wydatkowała takiej kwoty na inne inwestycje w gospodarstwie rolnym.

Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła M. Z. zarzucając jej:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj:
2. - art. 6 i 7 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt i ustawy z dnia 7 marca 2007 r, o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez naruszenie zasady praworządności oraz powiązanej z nią funkcjonalnie i merytorycznie zasady państwa prawnego, które doprowadziło do wydania przez organ rozstrzygnięcia abstrahującego od treści i granic zakreślonych normami prawnymi zawartymi w przepisach § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. § 19 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanym dalej "Rozporządzeniem wykonawczym" - polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności wydatkowania przyznanej kwoty pomocy w celu sfinansowania inwestycji;
3. - art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 11 kpa poprzez wydanie decyzji niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek wydania zaskarżonej decyzji;
4. - art 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 kpa, art. 107 § 3 oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów* wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie i przeanalizowanie stanu faktycznego sprawy oraz jego niekompletną ocenę, a w konsekwencji przyjęcie, że beneficjent nie spełnił warunków, o których mowa w § 18 ust. I pkt 3 lit. b, § 19 pkt 2 i rozporządzenia wykonawczego;
5. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj:
6. - § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b, § 19 pkt 2 i § 21 ust. I, 2, 3 w zw. z § 22 ust. I pkt 1 Rozporządzenia wykonawczego - poprzez odmowę zmiany założeń biznesplanu stanowiącego załącznik do wniosku skarżącej o przyznanie pomocy złożonego w dniu [...] kwietnia 2014 r., zgodnie z założeniami określonymi w nowym biznesplanie, złożonym w dniu [...] września 2019 r., w sytuacji, gdy skarżąca na skutek wyjątkowych okoliczności została pozbawiona władztwa nad nieruchomością będącą przedmiotem pomocy finansowej, co uniemożliwia jej wykonanie pierwotnego planu i jednocześnie spełnia kryteria określone w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b, § 19 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez zastąpienie biznesplanu gruntami dzierżawionymi, a w dalszej kolejności spełnia kryteria do niewymagania od niej zwrotu pomocy finansowej mimo braku wykonania pierwotnego planu.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła:

1. • Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. I45 a § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania decyzji zezwalającej na zmianę biznesplanu;
2. • Na podstawie art. 135 p.p.s.a. o rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji, w przypadku niezastosowania art. I45a § I p.p.s.a.; Na podstawie art. 125 § I pkt I p.p.s.a. o zawieszenie postępowania z urzędu do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd cywilny w przedmiocie zmiany sposobu zabezpieczenia. (Skarżąca dnia [...] kwietnia 2019 r. wywiodła zażalenie na postanowienie z [...].03.2019 r., którego odpis został doręczony pełnomocnikowi skarżącej w dniu 1.04.2019 r).;
3. • Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje

Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzji nie narusza prawa.

Na wstępie wskazać należy, że przepisami stanowiącymi podstawę przyznawania płatności z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" są:

1. • ustawa z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z. 2018 r. poz. 1936), zwana dalej " ustawą o PROW"
2. • rozporządzenie Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2017 r. poz. 1159), dalej jako " rozporządzenie wykonawcze".

Poza sporem w niniejszej sprawie jest to iż Skarżąca w decyzji o przyznaniu pomocy z dnia [...].08.2014 r. z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom", w pkt 4 lit. d pouczenia została zobowiązana m.in. do: zrealizowania założeń biznesplanu w terminie nie dłuższym niż 5 lat od dnia wypłaty pomocy, a w szczególności prowadzenia gospodarstwa zgodnie z określoną strukturą produkcji rolnej, wydatkowania 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Pomoc została wypłacona w dniu 04.11.2014 r., zatem termin zrealizowania założeń biznesplanu w okresie 5 lat od dnia wypłaty pomocy upływał z dniem 04.11.2019 r.

Dyrektor [...] OR ARiMR w dniu [...].03.2015 r., wyraził zgodę, na zmianę założeń biznesplanu, tj. zakup 2,0415 ha gruntów rolnych (działki nr ewid. [...] S., gm. S..) Skarżąca zatem na tych gruntach zobowiązana była prowadzić działalność rolniczą do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy. Jednakże skarżąca złożyła do Dyrektora [...] OR ARiMR wniosek o zmianę założeń biznesplanu, polegającą na wycofaniu działki nr ewid. [...] (stanowiących jej własność) a w jej miejsce uwzględnienie działek rolnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonych w miejscowości S., gm. S., będących w posiadaniu na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...].03.2019 r.

Mając na uwadze brzmienie przepisów § 18 ust. 1 pkt. 3 lit. b w związku z § 18 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, który określa wydatki na inwestycje, które stanowią koszty kwalifikowalne (zakup gruntów rolnych, które do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy beneficjent będzie wykorzystywał do działalności rolniczej w gospodarstwie), niedopuszczalne jest zastąpienie działki nabytej w ramach realizacji zobowiązania wynikającego z wydatkowania w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie, działkami wydzierżawionymi.

Kluczowe jest więc to, że skarżąca w okresie realizacji biznesplanu nie wykorzystywałaby do działalności rolniczej w gospodarstwie gruntów rolnych, które zostały zakupione za wypłacone jej wsparcie finansowe. Wskazać trzeba iż Strona składając w dniu 25.09.2019 r. wniosek o zmianę założeń biznesplanu, polegającą na wycofaniu z biznesplanu działki nr ewid. [...] uzasadniała zmianę zmianą sytuacji osobistej (rozwód) oraz orzeczeniami Sądu Rejonowego we W. o wyznaczeniu jej byłego męża na tymczasowego zarządcę działki nr [...]. Jednak regulacje prawne mające zastosowanie do przyznawania pomocy finansowej z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 nie przewidują możliwości powołania się na siłę wyższą. Jedynie na etapie toczącego się postępowania dotyczącego zwrotu pomocy, rozpatrzeniu powinny podlegać okoliczności, które mogą mieć wpływ na ustalenie obowiązku zwrotu pomocy, (zaistnienie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności).

W związku z zarzutami skargi przytoczyć należy treść art. 21 ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1936). Stanowi on, że:

1. 1. Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
2. 2. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
3. 1) stoi na straży praworządności;
4. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
5. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
6. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
7. 3. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Poza tym w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627) ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Reasumując stwierdzić należy, że kwestia postępowania dowodowego zawarta w artykule 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, uregulowana jest odmiennie od regulacji k.p.a. W tym postępowaniu organy ARiMR nie stosują art. 77 § 1 k.p.a., (zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie mają też obowiązku udzielania informacji z urzędu, lecz na żądanie strony). Także zasada czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania i związana z nią zasada wysłuchania strony (art. 10 k.p.a.) zostały wyraźnie ograniczone; organ prowadzący postępowanie zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania na ich żądanie, przy czym art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Organ jest obowiązany jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego jaki posiada, a beneficjent jest zobowiązany dostarczyć wszelkich dowodów, na poparcie swoich twierdzeń i wniosków.

Mając zatem na względzie powyższe sąd skargę oddalił ma podstawie art. 151 p.p.s.a.

Niejako na marginesie sąd podnosi, iż bezpodstawnym był wniosek o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie z urzędu, albowiem prawomocne rozstrzygnięcie sądu cywilnego odnośnie działki o nr [...] pozostawało bez wpływu na sprawę niniejszą, albowiem skarżąca wycofała tę działkę z biznesplanu "zastępując" ją innymi działkami, które były jedynie w jej posiadaniu (na podstawie zawartej umowy dzierżawy).