Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 7 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 643/16

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez "A." S.A. w W. (dalej: "Beneficjent", "Spółka" lub "Skarżąca") jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z (...) stycznia 2016 r., nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z (...) sierpnia 2015 r., nr (...) zobowiązującą beneficjenta do zwrotu części przyznanego dofinansowania w ramach umowy nr (...), wykorzystanego z naruszeniem procedur, w kwocie 28.000,00 zł wraz z odsetkami.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu (...) października 2012 r. została zawarta pomiędzy "A." S.A. w W. a Województwem (...) – Wojewódzkim Urzędem Pracy w S. (dalej: "Dyrektor WUP w S." lub "Instytucja Pośrednicząca/IP") umowa o dofinansowanie projektu "Bazy danych bazą zachodniopomorskiego biznesu". Zgodnie z nią dofinansowanie projektu określono na kwotę nieprzekraczająca 1.999.300,90 zł stanowiącą nie więcej niż 100 % całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu. Aneksem z (...) stycznia 2015 r. zmniejszono wartość dofinansowania do kwoty 1.941.391,58 zł. Okres realizacji projektu pierwotnie został zaplanowany od 2 listopada 2012 r. do 31 lipca 2014 r., później wydłużono go do 31 grudnia 2014 r., a następnie do 28 lutego 2015 r. Celem głównym projektu było wzmocnienie potencjału kadrowego 177 firm MMP ICT przez podniesienie kwalifikacji 240 pracowników w zakresie administrowania i programowania bazi hurtowni danych, rozwiązań BI, ITL, SharePoint w województwie zachodniopomorskim do II.2015 r.

Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w biurze projektu w dniach 3 i 4 grudnia 2013 r. (i dodatkowo (...) maja 2014 r., (...) czerwca 2014 r., (...) lipca 2014 r., (...) i (...) października 2014 r. w siedzibie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S.) ustalono, że projekt jest realizowany w sposób częściowo poprawny, ale występują istotne uchybienia i potrzebne są znaczne usprawnienia. Za niekwalifikowalne uznane zostały koszty zarządu wymienione w następujących zatwierdzonych przez IP wnioskach o płatność:

1. • WNP-POKL.(...) - pozycja nr 10 w kwocie 1.400,00 zł;
2. • WNP-POKL.(....)- pozycje nr 44, 51 i 58 w łącznej kwocie 4.200,00 zł;
3. • WNP-POKL.(...) - pozycje nr 42 i 46 w łącznej kwocie 2.800,00 zł;
4. • WNP-POKL. (...) - pozycje nr 54, 59 i 65 w łącznej kwocie 4.200,00 zł;
5. • WNP-POKL. (...) - pozycje nr 73, 79 i 85 w łącznej kwocie 4.200,00 zł;
6. • WNP-POKL. (...) - pozycje nr 46, 51 i 55 w łącznej kwocie 4.200,00 zł;
7. • WNP-POKL. (...) - pozycja nr 34 w kwocie 1.400 zł;
8. • WNP-POKL. (...) - pozycje nr 63, 64, 71 i 76 w łącznej kwocie 5.600,00 zł;

W toku prowadzonego już postępowania IP zatwierdziła kolejne wnioski o płatność WNP-POKL. (...), WNP-POKL. (...) i końcowy wniosek o płatność WNP-POKL. (...), w których Beneficjent nie przedstawił w kosztach pośrednich wydatków związanych z kosztami zarządu, których sposób rozliczenia kwestionuje IP.

Za niekwalifikowalną uznano łącznie kwotę 28.000 zł.

Na podstawie poczynionych ustaleń IP Informacjami pokontrolnymi: nr (...) z (...) czerwca 2014 r. (skorygowanymi (...) listopada 2014 r.) oraz Zaleceniami pokontrolnymi z (...) grudnia 2014 r. (skorygowanymi (...) stycznia 2015 r.) zakwestionowała wydatki dotyczące kosztów zarządu ujęte w kosztach pośrednich i wykazane we wnioskach o płatność oraz ustaliła, że sposób ich rozliczania jest nieprawidłowy.

W związku z bezskutecznym upływem terminu zwrotu wydatków niekwalifikowalnych Dyrektor WUP w S. decyzją z (...) sierpnia 2015 r., nr (...) zobowiązała beneficjenta do zwrotu części przyznanego dofinansowania w ramach umowy nr (...), wykorzystanego z naruszeniem procedur w kwocie 28.000,00 zł. wraz z odsetkami.

Jak wyjaśnił organ I instancji, w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, iż 1 kwietnia 2010 r. Beneficjent zawarł umowę o współpracy z A. L. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą: A. A. L., na wykonywanie usług na rzecz A. S.A. Umowa ta została zawarta na czas nieokreślony. Przedmiotem wskazanej powyżej umowy było wykonywanie przez Wykonawcę na rzecz Zamawiającego usług z zakresu zarządzania projektami informatycznymi oraz projektami szkoleniowymi współfinansowanymi z Europejskiego Funduszu Społecznego. Zgodnie z § 5 ust. 1 umowy o współpracy z tytułu realizacji usług, Wykonawcy przysługuje stałe wynagrodzenie miesięczne w wysokości 23.937,00 zł. Beneficjent rozliczał koszty pośrednie w przedmiotowym projekcie na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków, przedstawiając do rozliczenia we wniosku o płatność comiesięczne faktury za wykonanie wymienionej usługi (1.400,00 zł miesięcznie).

Z każdej faktury, w ramach poszczególnych projektów realizowanych przez Beneficjenta w danym miesiącu, rozliczane były koszty zarządu wg określonych we wnioskach o dofinansowanie tych projektów stawek kosztów zarządu (opis faktur o numerach tj. nr (...) z dnia 05.07.2013 r., nr 7(...) z dnia 05.08.2013 r., nr (...) z dnia 05.09.2013 r. przedłożonych przez Beneficjenta podczas czynności kontrolnych). Zgodnie z § 2 ust. 1 umowy: niniejsza umowa ani żadne jej postanowienie nie stanowi upoważnienia dla Wykonawcy do zaciągania jakichkolwiek zobowiązań lub dysponowania jakimikolwiek prawami w imieniu Zamawiającego. Do ww. czynności Zamawiający - jeśli uzna to za stosowne - udzieli odrębnego pełnomocnictwa. W dniu 10 czerwca 2010 r. Beneficjent udzielił A.L. pełnomocnictwa do podejmowania wszelkich czynności faktycznych i prawnych w sprawach prowadzenia przedsiębiorstwa Spółki.

Organ ustalił, iż koszty zarządu ujęte w kosztach pośrednich stanowią wydatki niekwalifikowalne. W myśl zapisów zawartych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL podrozdział 4.4 pkt 1, koszty pośrednie stanowią koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem Beneficjenta, a w szczególności koszty zarządu (koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu np. kierownik jednostki). W odniesieniu do poszczególnych kosztów osobowych, mieszczących się w katalogu kosztów pośrednich, w przypadku kosztów zarządu należy przyjąć, że mogą być one wykazywane w kosztach pośrednich w ramach projektu wyłącznie w sytuacji, gdy Beneficjent ponosił tego rodzaju koszty w ramach swojej dotychczasowej działalności. Zdaniem organu pełnomocnik reprezentujący podmiot na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa nie jest w przedstawionym powyżej rozumieniu osobą uprawnioną do reprezentowania spółki. W związku z tym koszty związane z działaniem tej osoby nie mogą zostać uznane za prawidłowo wydatkowane koszty zarządu.

Beneficjent, jak wyjaśnił Dyrektor WUP wezwany do przedstawienia metodologii wyliczenia kosztów pośrednich wskazał, że założenia do ww. metodologii zakładały udział trzech osób z kadry zarządzającej tworzących Komitet Zarządzający. W przedmiotowym przypadku są to: Prezes zarządu, Kierownik Biura Projektów oraz kadra menedżerska - pełnomocnik Zarządu. Założona ilość godzin zaangażowania kadry menedżerskiej wynika między innymi z wielkości projektu, bieżącej realizacji, występujących w nim barier, problemów oraz ryzyk projektowych i biznesowych. Beneficjent wskazał, iż umowa A. L. spełnia warunki, aby jego wynagrodzenie, w ramach nadzoru zarządczego nad projektami szkoleniowymi dofinansowanymi z EFS, rozliczać jako koszty pośrednie. Zakres umowy o współpracy obejmuje zarządzanie projektami informatycznymi oraz projektami szkoleniowymi współfinansowanymi z EFS bez wskazania konkretnego projektu.

IP podkreśliła, że umowa o współpracy wraz z aneksem zawarte pomiędzy A. S.A. a A. L. dotyczą wyłącznie świadczenia usług z zakresu zarządzania realizowanymi przez A. S.A. projektami współfinansowanymi z EFS, nie natomiast "ogólnego" reprezentowania jednostki, co wynika wprost z treści zawartej umowy. Jednocześnie IP zwróciła uwagę, iż to koszty "delegowania obowiązków" nie mogą stanowić kosztów pośrednich w ramach kategorii kosztów zarządu, bowiem koszty te mogą być ponoszone wyłącznie w przypadku zadań związanych z realizacją projektu przez osoby zarządzające spółką, przy okazji działalności podstawowej, a nie zlecenia całości zadań związanych z realizacja projektów osobie trzeciej.

IP podkreśliła także, że Beneficjent wzywany do przedstawienia stosownej dokumentacji nie był w stanie przedstawić dokumentów potwierdzających realizowanie przez A. L. poszczególnych czynności na rzecz przedmiotowego projektu. Wskazał, że Spółka nie udowodniła zaangażowania A. L. w realizację projektu, jak i w działalność komercyjną w zakresie zarządzania projektami informatycznymi, o których mowa w zawartym z nim 1 marca 2011 r. aneksie do umowy z 1 kwietnia 2010 r. Nie uznano za przekonujący w tym zakresie dowód wydruku ze strony internetowej Beneficjenta.

IP wskazała, że Beneficjent nie rozlicza w projekcie kosztów zarządu jednostką lecz koszty kadry zarządzającej poszczególnymi projektami. W sytuacji braku realizacji przez Beneficjenta projektów współfinansowanych z EFS, A. L. nie otrzymałby żadnego wynagrodzenia.

Wskazano, że Beneficjent naruszył § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie.

Beneficjent odwołał się od powyższej decyzji kwestionując stanowisko Dyrektora WUP w zakresie niekwalifikowalności wskazanych w decyzji wydatków. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

Odwołujący zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie:

1. • art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.); dalej: "k.p.a.", art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym ustalenie, że aneks do umowy o współpracy zawartej pomiędzy Beneficjentem a A.L. (Wykonawcą) jedynie doprecyzowywał zakres obowiązków Wykonawcy, a nie je rozszerzał, a w konsekwencji dokonanie dowolnej oceny dowodów i uznanie, że przedmiotowa umowa i aneks dotyczą wyłącznie świadczenia usług z zakresu zarządzania projektami EFS, podczas gdy przedmiotem umowy o współpracy jest również zarządzanie usługami informatycznymi świadczonymi przez Beneficjenta (czyli usługami z zakresu technologii informacyjnych, a nie usługami edukacyjnymi, szkoleniowymi); Odwołujący nie udowodnił zaangażowania A. L.w realizację projektu "Bazy danych bazą zachodniopomorskiego biznesu" ani w działalność komercyjną w zakresie zarzadzania projektami informatycznymi, podczas gdy zgromadzony materiał potwierdza ł powyższą okoliczność;
2. • art. 8 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez wydanie decyzji wadliwej, opartej na błędnie poczynionych ustaleniach faktycznych i naruszającej zasadę zaufania do organów administracji publicznej;

art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 207 ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez Skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. u.f.p. będące konsekwencją naruszenia przez Organ: rozdziału 4 - Szczegółowe zasady kwalifikowanie wydatków w ramach PO KL, Podrozdziału 4 Koszty pośrednie, pkt 1 lit. a) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez uznanie, iż wynagrodzenie wypłacone A. L. rozliczone częściowo w projekcie w ramach kosztów pośrednich (kosztów zarządu) jest wydatkiem niekwalifikowalnym i narusza § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu, podczas gdy przedmiotowe wynagrodzenie spełnia wszystkie przesłanki konieczne dla uznania, iż jest to wydatek kwalifikowalny w ramach kosztów pośrednich - kosztów zarządu;

W wyniku rozpoznania odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: "Minister" lub "Instytucja Zarządzająca/IZ") decyzją z (...) stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 12 u.f.p. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz szczegółowo przytoczył argumentację strony odwołującej się.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu wskazał, iż koszty zarządu w projektach EFS są rozliczane w ramach kosztów pośrednich, rozumianych jako koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta. Do takich kosztów zalicza się m.in. koszty zarządu (koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki). Koszty pośrednie mogą być rozliczane na dwa sposoby - ryczałtem lub na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków. W przedmiotowej sprawie beneficjent zdecydował o rozliczaniu kosztów pośrednich na podstawie faktycznie poniesionych wydatków, a zatem miał obowiązek pełnego udokumentowania kosztów pośrednich oraz spełnienia wymogów ogólnych i szczegółowych ich kwalifikowalności.

Jak wskazał organ odwoławczy z przekazanych przez stronę wyjaśnień wynika, że A. L. sprawował nadzór zarządczy nad realizacją zarówno projektów informatycznych, jak i szkoleniowych spółki. W ramach projektu odpowiadał m.in. za całość realizowanych zadań projektowych, w tym reprezentowanie firmy na zewnątrz w sprawach związanych z projektem oraz bieżący monitoring postępów realizacji, szacowanie ryzyka, podejmowanie kluczowych decyzji, a także rozwiązywanie problematycznych sytuacji. Niemniej jednak, w ocenie IZ nie potwierdza tego zebrany materiał dowodowy. Najważniejsze dokumenty projektu były podpisywane przez J. P.. Do wspomnianych dokumentów należą m.in. umowa o dofinansowanie projektu, aneksy do tej umowy, większość wniosków o płatność, umowy cywilnoprawne zawierane z personelem projektu, wnioski o zmiany w projekcie. A. L., pomimo pobierania wynagrodzenia w ramach kosztów zarządu w projekcie, nie podpisywał kluczowych dokumentów z nią związanych. Zdaniem Ministra z dokumentacji projektu nie wynika, że A. L. faktycznie wykonywał funkcje zarządu w spółce A. S.A. w ramach przedmiotowego projektu.

W ocenie organu odwoławczego beneficjent rozliczając wynagrodzenie A. L. w ramach kosztów pośrednich naruszył podrozdz. 3.1 pkt 1 lit. d i a, bowiem wynagrodzenie zostało wypłacone za usługę, która nie została wykonana, a jednocześnie poniesione wydatki nie były niezbędne dla realizacji projektu i nie miały z nim bezpośredniego związku.

Pismem z 23 lutego 2016 r. Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z (...) stycznia 2016 r. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, dokonaniu dowolnej, wybiórczej oceny dowodów i wyprowadzeniu wniosków sprzecznych z materiałem dowodowym sprawy, w szczególności uznaniu, iż Skarżący nie udowodnił zaangażowania A. L. w realizacje projektu "Bazy danych bazą zachodniopomorskiego biznesu", ponieważ na dokumentacji projektowej nie widnieją jego podpisy, podczas gdy A. L. faktycznie wykonywał obowiązki zarządu w Skarżącej spółce w ramach projektu, co znalazło potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowy, w tym przedłożonej umowie o współpracę z aneksem i pełnomocnictwie.:
2. 2. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przedstawieniu niedostatecznego i niepełnego, zawierającego zbyt ogólne stwierdzenia, uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, w szczególności zaniechaniu wyjaśnienia podstaw prawnych, które nakładałyby na Skarżącą obowiązek gromadzenia potwierdzeń faktycznego realizowania usług innych niż umowy dotyczące współpracy czy dokumenty finansowo-księgowe potwierdzające poniesienie wydatku, jak również braku odniesienia się przez organ do zarzutów podniesionych przez Skarżącą w treści odwołania;
3. 3. art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 12 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji wadliwej, naruszającej zasadę zaufania do organów administracji publicznej, nie dość wnikliwej i niedostatecznie wyjaśniającej Skarżącej podstawy utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji;
4. 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie nr 22/2015 z 11 sierpnia 2015 r., podczas gdy decyzja ta jako naruszająca przepisy postępowania oraz postanowienia Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, powinna zostać uchylona.

W ocenie autora skargi powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji doprowadziły bowiem do dokonania przez organ błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że wynagrodzenie A. L. rozliczane w ramach kosztów pośrednich w Projekcie zostało wypłacone za usługę, która nie została wykonana, a jednocześnie poniesione wydatki nie były niezbędne dla realizacji Projektu i nie miały z nim bezpośredniego związku.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 207 ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez Skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. u.f.p. będące konsekwencją naruszenia przez Organ:
2. a) pkt 1 Podrozdziału 1 – Podstawowe zasady kwalifikowania Wydatków Rozdziału 3 - Ogólne zasady kwalifikowania wydatków Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL (dalej jako "Wytyczne") w zw. z art. 184 u.f.p. przez uznanie, że wynagrodzenie wypłacone A. L. rozliczone częściowo w Projekcie w ramach kosztów pośrednich (kosztów zarządu) zostało wypłacone za usługę, która nie została wykonana, a poniesione wydatki nie były niezbędne dla realizacji projektu i nie miały z nim bezpośredniego związku, podczas gdy wydatki te spełniały wszystkie wskazane w powyższym przepisie warunki niezbędne dla uznania je za kwalifikowalne do dofinansowania;
3. b) pkt 1) lit. a) Podrozdziału 4 - Koszty pośrednie Rozdziału 4 - Szczegółowe zasady kwalifikowania wydatków Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez uznanie, iż wynagrodzenie wypłacone A.L. rozliczane częściowo w Projekcie w ramach kosztów pośrednich (kosztów zarządu) jest wydatkiem niekwalifikowalnym i narusz § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu, podczas gdy przedmiotowe wynagrodzenia spełnia wszystkie przesłanki konieczne do ustalenia, iż jest to wydatek kwalifikowalny w ramach kosztów pośrednich – kosztów zarządu;
4. c) pkt 2.1.2.2. Zasad finansowania POKL poprzez uznanie, że Skarżący nieprawidłowo rozliczał koszty pośrednie na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków wobec braku udokumentowania faktu wykonywania czynności w Projekcie, Podczas gdy Zasady finansowania POKL nie wymagają dla prawidłowości rozliczania tego rodzaju kosztów gromadzenia dokumentacji wskazywanej przez Organ, a zatem Skarżący rozliczał koszty pośrednie zgodnie z procedurami wydatkowania środków.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi, relacjonując przebieg postępowania Spółka rozwinęła i szeroko uzasadniła przedstawione wyżej zarzuty, w znacznej części zbieżne z podniesionymi uprzednio w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia Minister Infrastruktury i Rozwoju przedstawił argumenty zgodne z motywami wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.); określanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Rozwoju z dnia (...) stycznia 2016 r.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Należy wyjaśnić, iż skarżąca 22 października 2012 r. zawarła z Województwem (...) - Wojewódzkim Urzędem Pracy w S. umowę o dofinansowanie projektu pt. "Bazy danych bazą zachodniopomorskiego biznesu" (nr POKL. (...)). Okres realizacji projektu został zaplanowany od 2 listopada 2012 r. do 31 lipca 2014 r., niemniej jednak w toku realizacji projektu Instytucja Pośrednicząca wyraziła zgodę na przedłużenie okresu realizacji do 28 lutego 2015 r. Celem głównym projektu było wzmocnienie potencjału kadrowego 177 firm MMP ICT przez podniesienie kwalifikacji 240 pracowników w zakresie administrowania i programowania baz i hurtowni danych, rozwiązań BI, ITIL, SharePoint w województwie zachodniopomorskim do 11.2015. Na podstawie § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie, Skarżąca przy wydatkowaniu środków dofinansowania na realizację projektu zobowiązał się do stosowania aktualnych Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL.

Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, beneficjent założył rozliczanie w ramach kosztów pośrednich, rozliczanych na podstawie faktycznie poniesionych wydatków, koszty zarządu w wysokości 28 000,00 zł (1 400,00 zł miesięcznie).

Przeprowadzona kontrola ujawniła nieprawidłowości w postaci rozliczenia w ramach kosztów zarządu wynagrodzenia, współpracującego ze Skarżącą na podstawie umowy cywilnoprawnej, A. L.. W ocenie organów orzekających w sprawie, Spółka nie wykazała, aby osoba ta podejmowała jakiekolwiek czynności związane z realizacją projektu czy jego monitorowaniem. Skarżąca nie zgadza się z tym stanowiskiem i twierdzi, że przedstawione przez nią dokumenty w sposób wystarczający wykazują faktyczne zaangażowanie w sprawowanie zarządu nad projektem.

Zdaniem Sądu, za niezasadne uznać należy zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania. W szczególności nieuprawnione jest twierdzenie, iż organy dokonały dowolnej, wybiórczej oceny dowodów, wyprowadzając wnioski sprzeczne z materiałem dowodowym. Należy podkreślić, iż w żadnym z przedstawionych dokumentów Skarżąca nie wykazała, aby A. L. faktycznie wykonywał zadania, za które wypłacono mu zakwestionowane wynagrodzenie. Sąd podziela stanowisko organu, iż pełnomocnictwo udzielone przez Spółkę świadczy jedynie o tym, że A. L. miał formalną i prawną podstawę do tego, by reprezentować skarżącą i podejmować w jej imieniu określone czynności faktyczne i prawne. Spółka nie wykazała jednak, iż pełnomocnictwo to po pierwsze kiedykolwiek zostało zrealizowane, po wtóre że jego realizacja wiązała się z realizacją projektu. Wskazane okoliczności nie zostały udowodnione w toku postępowania.

Organ zasadnie powołał się przy tym na okoliczność, iż wszystkie zgromadzone dokumenty związane z realizacją projektu były w imieniu Spółki podpisywane przez inną osobę, tj. zazwyczaj przez J. P., działającego jako kierownik biura projektów. Należy zauważyć, iż Skarżąca podpisując umowę o dofinansowanie projektu zadecydowała o rozliczaniu kosztów pośrednich, w tym kosztów zarządu na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków. Tym samym potwierdziła, iż to na niej spoczywa obowiązek wykazania, że wydatki te zostały przez nią faktycznie poniesione i okoliczność ta powinna zostać przez Spółkę udokumentowana.

Również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać za bezpodstawny. Organ odwoławczy opisał bowiem dokładnie okoliczności faktyczne sprawy i wyjaśnił podstawę prawną wydanej decyzji. Skarżąca nie wykazała ponadto, aby wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył zasady: pogłębiania zaufania do organów Państwa, przekonywania oraz szybkości postępowania. Wyczerpujące odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz wykazanie argumentów przemawiających za prawidłowością wydanej decyzji wypełnia w należyty sposób dyrektywy art. 8 i art. 11 k.p.a. Organ w żaden sposób nie naruszył również wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości, przeprowadzając postępowanie w sposób sprawny, jednocześnie wnikliwie badając stan faktyczny i prawny sprawy.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez uznanie, że wynagrodzenie wypłacone A. L. rozliczone częściowo w Projekcie w ramach kosztów pośrednich (kosztów zarządu) zostało wypłacone za usługę, która nie została wykonana, a poniesione wydatki nie były niezbędne dla realizacji projektu i nie miały z nim bezpośredniego związku, podczas gdy wydatki te spełniały wszystkie wskazane w powyższym przepisie warunki niezbędne dla uznania je za kwalifikowalne do dofinansowania. Należy zaznaczyć, iż przedłożone organowi opłacone faktury VAT wystawione przez firmę "A." A.L. nie stanowią dokumentów, które potwierdzałyby faktyczne wykonywanie funkcji zarządu w Spółce w ramach przedmiotowego projektu, a jedynie poświadczają, że określony wydatek został poczyniony. Tym samym, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia podrozdz. 3.1.1. Wytycznych w zw. z art. 184 u.f.p.

Nieuprawniony jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez uznanie, iż koszty zarządu nie mogą dotyczyć wyłącznie projektu/projektów współfinansowanych z EFS, a wynagrodzenie wypłacone A. L. rozliczone częściowo w Projekcie w ramach kosztów pośrednich (kosztów zarządu) stanowi wydatek niekwalifikowalny, podczas gdy zakres obowiązków A. L. nie był przypisany wyłącznie do zarządzania projektami EFS, a wydatki na jego wynagrodzenie rozliczane w ramach Projektu spełniały wszystkie warunki niezbędne dla uznania ich za koszty zarządu. Należy wskazać, iż umowa o współpracy zawarta w dniu 1 kwietnia 2010 r. pomiędzy Spółką a A. L. z chwilą podpisania aneksu w dniu 1 marca 2011 r. uległa zmianie polegającej na jej doprecyzowaniu, nie zaś rozszerzeniu. Zgodnie bowiem z § 1 aneksu umowa o współpracę została zmieniona w ten sposób, że jej przedmiotem stało się wykonywanie przez A. L. usług z zakresu zarządzania dwoma rodzajami projektów: informatycznymi oraz szkoleniowymi, które są finansowane ze środków EFS.

Organ II instancji zasadnie wskazał przy tym, że koszty wynagrodzenia A.L. nie mogą zostać rozliczone jako koszty pośrednie projektu ze względu na to, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie potwierdzały, aby ta osoba wykonywała faktyczne czynności zarządu, które w ramach takich kosztów miałyby być rozliczone. Tym samym analiza postanowień Wytycznych w zakresie tego, czy w ramach kosztów zarządu można rozliczyć wynagrodzenie pełnomocnika Spółki, a także czy wykonywany przez niego zarząd ma dotyczyć również innych projektów, czy ma obejmować działalność pozaprojektową, nie miałaby żadnego wpływu na treść decyzji.

Wskazać przy tym jednak należy, iż koszty zarządu rozliczane w ramach projektu muszą dotyczyć wynagrodzenia osób, których zakresy czynności nie są przypisane do konkretnego projektu i nie ograniczają się jedynie do reprezentowania podmiotu w związku z realizacją projektu finansowanego ze środków unijnych, ale również w ramach innej działalności podmiotu. Koszty zarządu zaliczone do kosztów pośrednich obejmują bowiem jedynie wydatki na wynagrodzenia tych osób reprezentujących beneficjenta, których zakres obowiązków obejmuje również inne czynności z zakresu reprezentacji jednostki, nie dotyczące projektów współfinansowanych ze środków europejskich, w części dotyczącej danego projektu.

Nie jest tez zasadny zarzut wadliwego uznania, że to na Skarżącej ciążył obowiązek wykazania kwalfikowalności poniesionych wydatków i przedstawienie stosownych w tym zakresie dowodów. Zgodnie z podrozdz. 3.1.3.pkt 1 lit a-d Wytycznych wszystkie wydatki poniesione w ramach projektu są kwalifikowalne, o ile są niezbędne dla realizacji projektu, są racjonalne i efektywne oraz zostały faktycznie poniesione, dotyczą wykonanej usługi a także zgodnie z lit. g powołanego punktu są udokumentowane. Obowiązek dokumentacji poniesionych wydatków wynika więc z treści Wytycznych, do stosowania których Skarżąca zobowiązała się w umowie.

Wskazywane w skardze Zasady finansowania PO KL nie zawiera procedur, do stosowania których zobowiązała się Skarżąca.

Podsumowując uznać należy, iż organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego uznając wydatki poczynione przez skarżącą za dokonane w sposób sprzeczny z obowiązującymi procedurami, w tym umową o dofinansowanie i postanowieniami Wytycznych, a także przestrzegał wskazanych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.