Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z 10 kwietnia 2009 r. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes Agencji) nr [...] z [...] marca 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor Oddziału) nr [...] z [...] grudnia 2008 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. (dalej: Kierownik Biura) nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych Z. R., wydana w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z [...] maja 2004 r. Z. R. wystąpił do Kierownika Biura o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania na rok 2004. W ww. wniosku producent rolny zadeklarował działki rolne oznaczone literami: [...] położone na działkach ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...] znajdujących się w obrębach ewidencyjnych K. oraz K., gmina B., powiat R., województwo [...].
Decyzją z [...] grudnia 2004 r. nr [...], Kierownik Biura przyznał Wnioskodawcy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w kwocie [...] zł oraz z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) w kwocie [...] zł. W decyzji wskazano, iż płatność w ustalonej wysokości zostanie przekazana na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Orzeczenie to zostało doręczone stronie 19 stycznia 2005 r. i wobec nie złożenia środka odwoławczego stało się ostateczne.
Dalej, z akt sprawy wynika, że [...] grudnia 2008 r. Dyrektor Oddziału działając na podstawie art. 157 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.) - dalej: k.p.a., wszczął postępowanie z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] grudnia 2004 r., o czym poinformował stronę.
Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Dyrektor Oddziału na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji nr [...] z [...] grudnia 2004 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego, przyznającej Z. R. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004. Uzasadniając rozstrzygnięcie tej treści Dyrektor Oddziału wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych producent rolny ma prawo do ubiegania się o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, jeżeli spełnia łącznie określone w ustawie przesłanki: jest posiadaczem gospodarstwa rolnego, grunty rolne utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Organ podkreślił, iż w dniu [...] listopada 2004r. na mocy umowy darowizny sporządzonej w formie Aktu Notarialnego Repertorium A Nr [...] zostało przeniesione posiadanie gospodarstwa rolnego (wchodzących w jego skład działek ewidencyjnych o numerach [...]).
A zatem decyzja Kierownika Biura została wydana z rażącym naruszeniem art.2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i tym samym jest dotknięta wadą określoną w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi podstawę uzasadniającą wydanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji.
W odwołaniu strona zarzuciła Dyrektorowi Oddziału naruszenie przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i wskazała, iż w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności formalnie była dzierżawcą gruntów, a zatem płatności jej się należą. Podniosła, iż przed przekazaniem gospodarstwa wykonała wszystkie prace polowe.
Decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...] Prezes Agencji, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji przez Dyrektora Oddziału. W uzasadnieniu decyzji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił m.in., że o rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.
W ocenie Prezesa Agencji za rażące naruszenie prawa w decyzji Kierownika Biura Powiatowego nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. należało uznać przyznanie Z. R. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 do wszystkich zadeklarowanych we wniosku działek rolnych, pomimo, iż w okresie od złożenia wniosku do dnia wydania decyzji w przedmiotowej sprawie doszło do przekazania na rzecz D. R. wchodzących w skład gospodarstwa rolnego działek ewidencyjnych o numerach [...]. Organ odwoławczy podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie złożenie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych przez Z. R. miało miejsce [...] maja 2004 r., natomiast w celu spełnienia warunków niezbędnych do uzyskania renty strukturalnej Państwo Z. i M. R. zawarli umowę darowizny swego gospodarstwa na rzecz syna – D. R. w dniu [...] listopada 2004 r., czyli przed wydaniem decyzji o przyznaniu Z. R. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Przyznanie tych płatności, pomimo przekazania części gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku w okresie od dnia złożenia do dnia wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, stanowi rażące naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Prezes Agencji wyjaśnił ponadto, iż zgodnie z art.4 ust.1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji (...) nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Przekazanie gospodarstwa nastąpiło w dniu [...] listopada 2004r., tym samym minął termin na złożenie takiego wniosku.
Jednocześnie organ podniósł, iż zgodnie z art.50 rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 z wnioskiem o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego może nastąpić przejmujący, który przejął gospodarstwo rolne w całości od przekazującego. W przedmiotowej sprawie D. R. nie przejął posiadania wszystkich działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich i w związku z powyższym nie spełnił przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia ewentualnego wniosku transferowego.
W skardze z 10 kwietnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. R. zarzucił decyzji Prezesa Agencji niezgodność z prawem i uznał ją za krzywdzącą.
W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W oparciu o treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola taka jest dokonywana w oparciu o stan faktyczny sprawy i przepisy prawne statuujące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności (art. 133 p.p.s.a.).
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd stwierdził, że orzeczenie to jest prawidłowe - wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawidłowo zastosowane przepisy prawa.
Niniejsza sprawa - prowadzona w trybie nadzwyczajnym - sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji nr [...] wydanej [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było więc ograniczone przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniającymi stwierdzenie nieważności ww. aktu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., Nr 1, poz. 35 oraz z 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, Nr 23, s.
- 43) a podstawą stwierdzenia nieważności było uznanie, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W wyroku z 28 listopada 1997 r. (sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Zaznaczając powyższe NSA stwierdził też, iż na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa.
Nadto, należy wskazać, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego naruszenia prawa. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
Zatem, ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych.
Jak wynika z powyższego organy orzekające w niniejszej sprawie - prowadząc postępowanie wyjaśniające - obowiązane były uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 2004 r. oraz istniejący w tej dacie stan faktyczny, biorąc przy tym pod uwagę argumentację podnoszoną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. W tym zakresie Sąd nie dostrzegł żadnych uchybień w kontrolowanym postępowaniu. Wprawdzie dla oceny decyzji z [...] grudnia 2004 r. znaczenie miał przede wszystkim materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, ale stanowisko skarżącego zaprezentowane w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności również należało w tym postępowaniu uwzględnić i ocenić, co - zdaniem Sądu - zostało prawidłowo dokonane przez organy orzekające.
Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, Prezes Agencji, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, uznał, że decyzja Kierownika Biura z [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tejże decyzji.
Zgodnie z dyspozycją ww. przepisów, osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego (art. 2 ust. 1 i 2).
Mając na względzie treść ww. przepisów organy orzekające uznały, iż przyznanie Z. R. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych decyzją z [...] grudnia 2004 r., pomimo przeniesienia przez niego posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz syna – D. R. w okresie od złożenia wniosku do dnia wydania decyzji przyznającej płatność, stanowi rażące naruszenie ww. przepisów, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2004 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Stanowisko to, zdaniem Sądu, jest prawidłowe.
Po pierwsze, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2004 został złożony przez Z. R. w dniu [...] maja 2004 r. Natomiast w celu spełnienia warunków niezbędnych do uzyskania renty strukturalnej Z. i M. R. zawarli w dniu [...] listopada 2004 r., (w § 5 aktu notarialnego wskazano, iż "wydanie nieruchomości nastąpiło w dniu dzisiejszym (...)"), a więc przed wydaniem decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności na rok 2004, umowę darowizny działek ewidencyjnych o numerach [...] należących do gospodarstwa rolnego zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności - na rzecz syna D. R. Po drugie, zdaniem Sądu, treść art. 2 ust. 1 i 2 ww. ustawy nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.
Przepis art. 2 ust. 1 i 2 ustawy określa warunki uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, przy czym jednym z nich jest posiadanie przez producenta rolnego składającego wniosek o przyznanie płatności gospodarstwa rolnego – działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami.
W rozpatrywanej sprawie, skarżący – pierwszy posiadacz gospodarstwa rolnego, przeniósł posiadanie gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta przed wydaniem decyzji przyznającej mu płatności do gruntów rolnych. Uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne i prawne słusznie organy orzekające w sprawie przyjęły, iż decyzja z [...] grudnia 2004 r. przyznająca - wbrew dyspozycji art. 2 ust. 1 i 2 płatności pierwszemu posiadaczowi gospodarstwa rolnego, jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powyższej oceny Sądu nie zmieniają zarzuty podniesione w skardze.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wykonania przez skarżącego prac agrotechnicznych w przekazanym gospodarstwie rolnym, wskazać należy, iż spełnienie przez skarżącego jednego z warunków określonych w art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (dotyczącego utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej) jest niewystarczające dla uzyskania płatności.
Ponadto, odnośnie twierdzeń skarżącego, iż jego syn jako następca jest osobą uprawnioną do otrzymania płatności za rok 2004 wyjaśnić należy, iż na mocy art. 4 ust. 1 powoływanej ustawy, w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji przyznającej płatności, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do Kierownika Biura Powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Powyższe wskazuje, iż możliwym jest przyznanie płatności tylko temu producentowi rolnemu, który objął gospodarstwo rolne w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, zawartej z producentem rolnym i który złożył wniosek o przyznanie płatności.
Następuje wówczas "przejęcie" płatności przysługującej producentowi rolnemu przekazującemu gospodarstwo rolne przez producenta przejmującego to gospodarstwo. Warunkiem koniecznym przyznania płatności przejmującemu gospodarstwo jest złożenie do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w terminie 14 dni od dnia uzyskania posiadania w drodze umowy zawartej z producentem rolnym, który złożył wniosek.
Natomiast na podstawie art.50 rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 – z wnioskiem o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego, może wystąpić przejmujący, który przejął gospodarstwo rolne w całości od przekazującego. W rozpoznawanej sprawie następca prawny skarżącego – D. R. nie przejął posiadania wszystkich działek rolnych zadeklarowanych we wniosku z [...] maja 2004r.o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Tym samym, przejmujący D. R. nie spełnił przesłanek warunkujących pozytywne rozpatrzenie ewentualnego wniosku transferowego.
Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygniecie.
Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.