Uzasadnienie
Instytut (...) we W. (dalej także jako strona, skarżący, wnioskodawca, wnoszący protest, Instytut) wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie projektu pt. "S." nr (...). Wniosek został złożony w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020; Priorytet IV: Zwiększenie potencjału naukowo-badawczego; Działanie 4.2: Rozwój nowoczesnej infrastruktury badawczej sektora nauki; Konkurs 3/4.2/2019 alokacja dla regionów słabiej rozwiniętych.
Pismem z (...) grudnia 2019 r. nr (...) Ośrodek Przetwarzania Informacji (IW, Państwowy Instytut Badawczy nadzorowany przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego w skrócie: "OPI PIB") poinformował stronę, iż jej wniosek został oceniony negatywnie.
OPI PIB uznał, że projekt nie spełnił kryteriów dostępu ocenionych w ramach I etapu oceny. Jak wskazano, projekt o zbieżnym tytule (tj. "S.") znajduje się na liście przedsięwzięć umieszonych na Polskiej Mapie Drogowej Infrastruktury Badawczej (dalej: Mapa) z 5 sierpnia 2014 r. w ramach obszaru 4 Wydajna ochrona zdrowia i wzrost efektywności działań prozdrowotnych, jednak jako koordynator występuje tam Instytut (...) im. (...) w W.. Ponadto umieszczony projekt miał być realizowany w ramach konsorcjum.
Organ wskazał, że w trakcie trwania naboru, potencjalni wnioskodawcy byli informowani o możliwości wprowadzenia zmian w projektach umieszczonych na Mapie pod warunkiem, że zmianie nie ulegnie tytuł projektu, jego charakter, główne cele i koncepcja. Na zmianę lidera projektu, zmniejszenie składu konsorcjum i zmianę zakresu rzeczowego wnioskodawca musi uzyskać zgodę Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego (w skrócie: MNiSW).
OPI PIB wskazał ponadto, iż strona nie uzyskała akceptacji MNiSW na zaproponowane zmiany, co potwierdziły pisma z (...) listopada 2019 r. i z (...) listopada 2019 r. Stąd projekt złożony przez stronę nie spełnia kryterium dostępowego nr 7 tj. "Projekt jest wpisany na Polską Mapę Infrastruktury Badawczej lub Polską Mapę Drogową Infrastruktury Badawczej".
W proteście złożonym wraz z pismem przewodnim z (...) stycznia 2020 r. wnioskodawca nie zgodził się z oceną OPI PIB i nadmienił, że jego zdaniem projekt był wpisany (i nadal pozostaje) na Polską Mapę Drogową Infrastruktury Badawczej wobec czego prawidłowo dokonana ocena wypełnienia tego kryterium powinna prowadzić do wniosku, że Skarżący to kryterium spełnia. Wnoszący protest dodał, że zarzut polegający na przyjęciu, że do pozytywnej oceny projektu Skarżącej konieczna jest akceptacja/zgoda MNiSW wobec dokonania zmian w projekcie oraz przyjęcie, że Skarżący dokonał zmiany w projekcie, podczas gdy okoliczności opisane we wniosku przeczą takiemu założeniu.
W związku z powyższym Instytut wniósł o ponowną ocenę projektu.
W następstwie rozpoznania protestu strony Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (w skrócie: NCBiR, IP) pismem z (...) lutego 2020 r. nr (...) poinformowało ją, że protest został uwzględniony. Jak zaznaczył organ weryfikacji powinno podlegać jedynie czy projekt znajduje się na Polskiej Mapie Infrastruktury Badawczej lub Polskiej Mapie Drogowej Infrastruktury Badawczej, a więc ocena powinna być zero-jedynkowa.
Na skutek ponownej analizy, pismem z (...) marca 2020 r. nr (...) NCBiR uznał, że projekt nie spełnia kryterium dostępu nr 7 (tj. "Projekt jest wpisany na Polską Mapę Infrastruktury Badawczej lub Polską Mapę Drogową Infrastruktury Badawczej") i nie uwzględniono protestu strony.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z treścią opisu kryterium dostępu nr 7 wniosek o dofinansowanie dotyczy przedsięwzięcia wpisanego na Polską Mapę Infrastruktury Badawczej, o której mowa w ustawie z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1668, z późn. zm.) lub na Polską Mapę Drogową Infrastruktury Badawczej, o której mowa w ustawie z 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2018 r., poz. 87, z późn. zm.), w zależności od tego która mapa jest obowiązująca na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie.
Na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie obowiązywała Polska Mapa Drogowa Infrastruktury Badawczej z 5 sierpnia 2014 r., zamieszczona na stronie Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego pod adresem: "https://www.archiwum.nauka.gov.pl/dokumenty-strategiczne/polska-mapa-drogowa- infrastruktury-badawczej.html". Projekt ujęto na stronie 4 Polskiej Mapy Drogowej Infrastruktury Badawczej z 5 sierpnia 2014 r.
NCBiR podkreślił, że projekt ujęty na Mapie z 5 sierpnia 2014 r. należy rozumieć całościowo jako realizowany przez konkretne podmioty, a nie jako poszczególne komponenty/części składowe. Podniesiono, że jako koordynator projektu wymieniony jest Instytut (...) im. (...) w W.. Ponadto, jak wynika ze stanowiska MNiSW z (...) listopada 2019 r., (...) listopada 2019 r. i (...) grudnia 2019 r., projekt S. został zgłoszony oraz wpisany na Polską Mapę Drogową Infrastruktury Badawczej jako projekt realizowany przez trzy jednostki naukowe: Instytut (...) im. (...) w W., Instytut (...) im. (...) oraz Uniwersytet (...).
Organ wyjaśnił ponadto, że zgodnie z § 1 ust. 10 Regulaminu Konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 Priorytet IV: Zwiększenie potencjału naukowo-badawczego Działanie 4.2: Rozwój nowoczesnej infrastruktury badawczej sektora nauki – wynika, że w przypadku realizacji projektu w konsorcjum Wnioskodawcą jest Lider konsorcjum oraz wszyscy Konsorcjanci. Natomiast w przedmiotowej sprawie Strona złożyła projekt z pominięciem konsorcjantów.
Zdaniem NCBiR projekt Instytutu nie jest tożsamy z projektem, o którym mowa na str. 4 Polskiej Mapy Drogowej Infrastruktury Badawczej, a może stanowić jedynie jego część.
Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł Instytut (...) we W. zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 58 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1431, ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa") poprzez wydanie kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie protestu, pomimo że przepisy regulujące jego rozpoznanie nie przewidują możliwości zmiany rozstrzygnięcia w tym zakresie (po pierwotnym uwzględnieniu protestu);
- 2) art. 37 ust. 1 i 2 w związku z art. 53 ust. 1 i 2 w związku z art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej polegające na braku dokonania przez instytucję pośredniczącą rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku skarżącego pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów oraz braku rzetelnego rozpoznania protestu, co poskutkowało ostatecznie jego nieuzasadnionym nieuwzględnieniem i błędnym przyjęciem, że skarżący nie spełnił właściwych kryteriów wniosku o dofinansowanie projektu;
- 3) art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie analizy i uwzględnienie okoliczności, które nie były przedmiotem rozstrzygnięcia przez instytucję wdrażającą, ani przedmiotem protestu wnioskodawcy;
- 4) dokonanie oceny projektu w zakresie spełnienia kryteria dostępowego nr 7: tj. "Projekt jest wpisany na Polską Mapę Infrastruktury Badawczej lub Polską Mapę Drogową Infrastruktury Badawczej", w sposób sprzeczny z regulaminem konkursu oraz w oparciu o dodatkowe kryteria, które nie powinny stanowić przedmiotu oceny;
- 5) przyjęcie, że jeden podmiotów, które wspólnie zgłosiły przedsięwzięcie do Polskiej Mapy Drogowej Infrastruktury Badawczej - nie może podejmować samodzielnej aktywności (zrealizowania projektu cząstkowego) w obszarze działalności związanej z przedmiotem wpisu, w szczególności w sytuacji;
- 6) przyjęcie, że do niniejszej sprawy będzie miał zastosowanie § 1 ust. 10 Regulaminu konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 Priorytet IV: Zwiększenie potencjału naukowo-badawczego sektora nauki i w konsekwencji dokonanie negatywnej oceny protestu, podczas gdy dotyczy on innej sytuacji faktycznej.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że poprzez nieuwzględnienie protestu i działania instytucji pośredniczącej ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów tj. pism Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z (...) listopada 2019 r. nr (...), z (...) listopada 2019 r. nr (...) oraz z (...) grudnia 2019 r. nr (...), które zgodnie z art. 50a ustawy wdrożeniowej NCBiR zobligowany był do wzięcia z urzędu pod uwagę.
Pismem z (...) maja 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył załącznik do protokołu rozprawy, w którym podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Sąd w trakcie rozprawy w dniu 22 maja 2020 r. postanowił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścić dowód z dokumentów w postaci trzech pism z (...)11/2019 r., (...)/11/2019 r. oraz (...)/12/2019 r. stanowiących załączniki do odpowiedzi na skargę.
W dniu (...) maja 2020 r. wpłynęła do Sądu kopia decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z (...) września 2015 r. nr (...) o wpisaniu na Polską Mapę Infrastruktury Badawczej przedsięwzięcia z zakresu strategicznej infrastruktury badawczej pt. "S.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Ocena złożonego przez Skarżącego projektu nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, które to naruszenie miałoby mieć istotny wpływ na wynik tej oceny.
Na wstępie podkreślić należy, że spór w sprawie dotyczy działań Instytucji Pośredniczącej podejmowanych już po dokonanej przez ten organ ("pierwszej") ocenie protestu (...) stycznia 2020 r., podczas której został on uwzględniony (o czym IP poinformowała Wnioskodawcę pismem z (...) lutego 2020 r.), jednakże pismem z (...) marca 2020 r. NCBiR powiadomiła Wnioskodawcę o zmianie swojego stanowiska i nie uwzględnieniu protestu.
Instytut twierdzi, iż wydanie kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie protestu w piśmie z (...) marca 2020 r., stanowiącego w istocie ponowną weryfikację i ostatecznie zmianę rozstrzygnięcia, nie znajduje umocowania w zapisach ustawy wdrożeniowej. Dodatkowo poszerzono w sposób nieuprawniony analizę okoliczności, poza obszar rozważań zawartych w rozstrzygnięciu z (...) grudnia 2019 r. oraz wskazanych w treści protestu. Podczas gdy w ocenie Skarżącego na skutek rozstrzygnięcia z (...) lutego 2020 r. "nabył on prawa" wynikające z korzystnego rozpoznania protestu.
Zdaniem Sądu z tak przyjętym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem Skarżący nie wziął pod uwagę, iż z art. 67 ustawy wdrożeniowej wynika, że do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Z kolei zapisu art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wynika, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania (...). Determinuje to obowiązek IP do badania na każdym etapie postępowania (a także po zakończeniu procedury konkursowej) do kontroli spełniania przesłanek warunkujących możliwość zawarcia umowy/wydania decyzji o dofinasowaniu.
Zasadnie organ uznał więc, że zawarcie umowy z Beneficjentem niespełniającym kryterium dostępnego nr 7 "Projekt jest wpisany na Polską Mapę Infrastruktury Badawczej lub Polską Mapę Drogową Infrastruktury Badawczej" w ramach ogłoszonego konkursu (...) byłoby sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.
Stąd w opinii Sądu Instytucja Pośrednicząca nie tylko jest uprawniona, ale i zobowiązana do wszechstronnej weryfikacji uprzednio pozytywnej oceny protestu i rewizji swojego stanowiska w tym zakresie wobec aspektu zgodności projektu z kryteriami wyboru.
Ustalenie podczas tej ponownej weryfikacji protestu, iż mimo pozytywnego przejścia "pierwszej" oceny, projekt nie spełnia kryteriów mających zastosowanie do danego programu obliguje IP do zmiany przyjętego stanowiska co zasadności protestu.
W tej sytuacji w opinii Sądu porównanie treści wniosku o dofinansowanie z Polską Mapą Drogową Infrastruktury Badawczej z 5 sierpnia 2014 r. (obowiązywała na dzień złożenia wniosku o dofinasowanie tj. (...) października 2019 r.) nakazuje stwierdzić, że dotyczy innego przedsięwzięcia. Projekt pn. "S." ujęty w ramach obszaru 4 Wydajna ochrona zdrowia i wzrost efektywności działań prozdrowotnych, jest wskazany jako projekt realizowany przez trzy jednostki naukowe – Instytut (...) im. (...) w W. (koordynator projektu), Skarżącego (konsorcjant) oraz Uniwersytet (...) (konsorcjant).
Nie ulega wątpliwości, że projekt został złożony przez jeden z podmiotów zaangażowanych - Instytut (...) we W., bez udziału pozostałych członków konsorcjum S.. Z § 1 ust. 10 regulaminu Konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 Priorytet IV: Zwiększenie potencjału naukowo-badawczego Działanie 4.2: Rozwój nowoczesnej infrastruktury badawczej sektora nauki wynika, że w przypadku realizacji projektu w konsorcjum Wnioskodawcą jest Lider konsorcjum oraz wszyscy Konsorcjanci. Lider konsorcjum działa na rzecz i w imieniu własnym oraz Konsorcjantów na podstawie upoważnienia/pełnomocnictwa, które zostało mu udzielone.
Istotne jest przy tym to, że Skarżący działając w ograniczonym składzie podmiotowym nie byłby w stanie zrealizować inwestycji – co przyznaje wprost w treści protestu – tym samym proponowany przez niego projekt nie jest projektem, o którym mowa w Polskiej Mapie Drogowej Infrastruktury Badawczej.
Mając to na względzie uznać należy, że złożony projekt nie jest tożsamy przedmiotowo i podmiotowo z projektem wpisanym na Mapę – zgodnie z kryterium dostępowym nr 7, gdzie weryfikacji podlega to, czy wniosek o dofinansowanie dotyczy przedsięwzięcia wpisanego na Mapę (obowiązującą na dzień złożenia wniosku), stanowiącą wykaz przedsięwzięć w zakresie strategicznej infrastruktury badawczej ustalonej przez ministra właściwego ds. nauki na podstawie ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki. Wnioskodawca nie uzyskał zgody Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego na pełnienie funkcji lidera konsorcjum w zakresie ograniczonym do inwestycji zlokalizowanej w województwie dolnośląskim.
Skarżący, wprawdzie uważa, że częściowe, sukcesywne wykonanie inwestycji jest uzasadnione i nie szkodzi współpracy stron, a ma jedynie na celu przyspieszenie realizacji projektu i pozytywny wpływ na rozwój nauki. Jednak wskazać należy, że projekt umieszczony na Mapie miał być realizowany w konsorcjum, zaś potencjalni wnioskodawcy byli informowani o możliwości wprowadzenia zmian w projektach umieszczonych na Mapie, przy założeniu, że na zmianę lidera projektu, zmniejszenie składu konsorcjum czy zmianę zakresu rzeczowego wnioskodawca musi uzyskać zgodę MNISW.
W ocenie Sądu, pisma Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z (...) listopada 2019 r., z (...) listopada 2019 r. oraz z (...) grudnia 2019 r. świadczą, że Instytut dostrzegł braki w przedstawionym projekcie i potrzebę uzyskania zgody MNiSW na częściową realizację projektu, z pominięciem innych członków konsorcjum S.. Negatywna odpowiedź ze strony Ministerstwa sprowadzała się do braku akceptacji aplikowania Instytutu "pojedynczo" do konkursu w ramach działania 4.2. POIR 2014-2020. Wskazano na konieczność osiągnięcia porozumienia z wybranymi partnerami i wspólne osiąganie nakreślanych kompleksowo celów. Uznać należy, że mimo braku zgody MNiSW, Skarżący postanowił aplikować o przyznanie środków nawet wobec faktu, że w okrojonym kształcie podmiotowym nie uda się osiągnąć celów projektu tj. utworzenia sieci kolekcji naukowych gromadzących zasoby mikrobiologiczne, która następnie ma się stać częścią europejskiego projektu infrastruktury badawczej – MIRRI. Realizacja tak ważnego celu, co wskazało MNiSW nie jest możliwa siłami najlepszego nawet pojedynczego Instytutu i wymaga współpracy oraz koordynacji innych członków konsorcjum.
Ze Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowej RPO na lata 2014-2020 (w skrócie: "SzOOP") działanie 4.2: Rozwój nowoczesnej infrastruktury badawczej sektora nauki, z opisu działania wynika, że celem instrumentu jest wsparcie wybranych projektów dużej, strategicznej infrastruktury badawczej, o charakterze ogólnokrajowym lub międzynarodowym, znajdujących się na Polskiej Mapie Infrastruktury Badawczej oraz zapewnienie skutecznego dostępu do tej infrastruktury dla przedsiębiorców i innych zainteresowanych podmiotów.
Wobec tak postawionych celów, organ dostosował się do nich, co przejawiało się w ustanowieniu jasnych i zrozumiałych kryteriów wyboru projektów i postępowaniu zgodnym z ustanowionymi regułami, wyrażającym się w tym, że wniosek Skarżącej o dofinansowanie, jako niespełniający obowiązującego kryterium, otrzymał ocenę negatywną.
W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia, że ocena wniosku Instytutu naruszyła zasady dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów.
Mając zatem na względzie powyższe Sąd nie znalazł podstawy do uwzględnienia zarzutów skargi, mimo wielości argumentów dotyczących naruszenia przepisów ustawy wdrożeniowej i na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę.