Uzasadnienie
W dniu 25 stycznia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. ogłosił w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy P. podstawową kwotę dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej jako u.s.o.)
W dniu 7 lutego 2017 r. K. O., M. K., J. B., K. B. i M. M. – prowadzące przedszkola niepubliczne na terenie Gminy P. wezwały Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zaniżeniu wskazanej wysokości dotacji podstawowej. Pismami z dnia [...] lutego 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. poinformował skarżące, iż podstawowa kwota dotacji została wyliczona zgodnie z przepisami prawa.
Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem K. O., M. K., J. B., K. B. i M. M. wniosły skargi na opisaną czynność, zarzucając jej naruszenie art. 78a w zw. z art. 89b u.s.o. poprzez błędne ustalenie wysokości dotacji podstawowej.
Podnosząc powyższe, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej czynności i ustalenie tej kwoty w sposób zgodny z art. 78 i nast. u.s.o.
W uzasadnieniach skarżące wskazały jakie pozycje w budżecie Gminy zostały pominięte przy wyliczeniu kwoty dotacji.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie wskazując, że dotacja została obliczona w sposób prawidłowy.
Sąd na zasadzie art. 111 § 2 p.p.s.a połączył skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu. Zakwestionowana czynność Burmistrza Miasta i Gminy P. nie stanowi czynności materialno-technicznej, mieszczącej się w zakresie kontroli sądów administracyjnych.
Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz.1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej między innymi poprzez orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (to jest decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Analiza art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że podlegająca kontroli sądu czynność musi spełniać następujące warunki:
- a) musi być czynnością z zakresu administracji publicznej;
- b) musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z prawa; oraz
- c) czynność ta nie może być podjęta w ramach postępowań administracyjnych (nie może mieć charakteru czynności procesowej).
W tym miejscu wskazać należy, że dana czynność powinna być w sposób oczywisty skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata. W przeciwnym wypadku nie można jej uznać za administrowanie, czyli władcze rozstrzyganie w sferze praw i obowiązków jednostki.
Zestawiając te wymogi z charakterem zaskarżonej czynności, o której mowa w art. 89d ust. 1 u.s.o. stwierdzić należy, że nie spełnia ona wymogu określonego w pkt b), albowiem nie jest ona skierowana wobec sfery indywidualnych praw i obowiązków określonego odbiorcy. Co prawda wskazuje na wysokość kwoty dotacji przysługującej przedszkolom niepublicznym, jednakże informuje o tym w sposób ogólny, bez odniesienia się do poszczególnych podmiotów. Nie można zatem w żaden sposób stwierdzić, że nastąpiło w jej drodze władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osób prowadzących niepubliczne przedszkola. Zwłaszcza, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za czynność podlegającą kontroli tych sądów uznano czynność jednostki samorządu terytorialnego polegającą na samym przyznaniu dotacji (wypłacie jej kwoty - art. 90 ust. 11 u.s.o.).
Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.10.2017 r. sygn. akt II GSK 3285/17). NSA wyjaśnił, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).
Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).
NSA powołał się przy tym na ugruntowane stanowiska odnoszące się przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;
- 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;
- 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;
- 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;
- 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., muszą być podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).
Biorąc powyższe pod uwagę należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 89d ust. 1 ustawy o systemie oświaty w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3ad, ogłasza się:
- 1) podstawową kwotę dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5, oraz jej aktualizacje dokonywane na podstawie art. 78c ust. 3;
- 2) statystyczną liczbę dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizacje dokonywane na podstawie art. 78c ust. 2.
Ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5 oraz statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków (...) pełni wyłącznie funkcję informacyjną. Wynika to już z samej istoty i funkcji, jakie pełni Biuletyn Informacji Publicznej, o którym mowa w spornym przepisie, stanowiącym podstawę podjęcia zaskarżonej czynności. Zasady powszechnego udostępniania informacji publicznej przy pomocy "ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej" - Biuletynu Informacji Publicznej określa art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764). Wspomniany Biuletyn stanowi więc w zamierzeniu ustawodawcy podstawowy środek realizacji prawa do informacji publicznej. Atrybut jawności działania organów władzy publicznej jest szczególnie mocno wyeksponowany w sferze gospodarki środkami finansowymi samorządu terytorialnego.
We wszystkich jednostkach samorządu obowiązuje ten sam kanon jawności gospodarki finansowej, składający się m.in. z obowiązku debaty budżetowej, obowiązku opublikowania uchwały budżetowej oraz sprawozdań z jej wykonania i przedstawiania do publicznej wiadomości pełnego wykazu kwot dotacji celowych udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (por. M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka służby publicznej, Lex 2010).
Przepis art. 89d ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który stanowił podstawę podjęcia zaskarżonego działania Burmistrza Miasta i Gminy P., podjętego w wykonaniu obowiązku informacyjnego, o którym mowa powyżej), został dodany ustawą z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1010). Nakłada on na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej kwot dotacji oraz statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz każdych aktualizacji tych informacji. Z uzasadnienia do projektu (druk sejmowy nr 559) ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. wynika, że publiczna dostępność powyższych informacji jest szczególnie ważna dla organów prowadzących przedszkola, szkoły i inne placówki dotowane, a także mogą być one interesujące dla rodziców uczniów tych przedszkoli, szkół i placówek (art. 78e i art. 89d ustawy).
Zasadność tego stanowiska potwierdza wspomniana już nowelizacja ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. (ustawa z dnia 23 czerwca 2016 r. - Dz. U. 2016. poz. 1010), na mocy której dodano art. 90 ust. 11 wskazujący wprost, że to czynność przyznania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8 tej ustawy, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Nie ma zatem podstaw, by uznać czynność określoną w art. 89d ust. 1 ustawy o systemie oświaty za czynność materialno-techniczną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
W załączniku do protokołu rozprawy pełnomocnik skarżących wskazał co prawda art. 90 ust. 11 u.s.o. jako podstawę prawną skargi. Jednak z treści skargi w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż przedmiotem zaskarżenia jest czynność polegająca na ogłoszeniu podstawowej kwoty dotacji na rok 2017 w Biuletynie Informacji Publicznej, a nie indywidualna czynność przyznania dotacji w konkretnej kwocie, o czym mówi art. 90 ust.11 u.s.o. Działania Burmistrza dot. ogłoszenia kwoty dotacji w BIP dotyczą także wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Należy przypomnieć przy tym, iż w sądzie administracyjnym nie są możliwe przekształcenia żądania w toku postępowania i skarżenie innej czynności zamiast pierwotnie zaskarżonej. Wiąże się to z istotą postępowania sądowoadministracyjnego jako postępowania kontrolującego legalność działań administracji publicznej. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a), w określonym terminie, a w dacie podjęcia czynności (styczeń 2017 r.) po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a w wersji obowiązującej w dacie dokonania czynności).
Wobec powyższego skargę należało odrzucić jako nie należącą do właściwości sądów administracyjnych - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.