Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Wojewodę [...], na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec majątku zobowiązanej B.K. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2010r. nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu własnego postanowienia organ II instancji przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w R., prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku Pani B.K. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], wystawionego przez Wojewodę [...], tytułem kary pieniężnej w kwocie 10.000,00 zł należności głównej, za prowadzenie domu opieki bez zezwolenia Wojewody [...]. Podstawę prawną obowiązku stanowiła decyzja z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...]. W celu realizacji należności objętych ww. tytułem wykonawczym, organ egzekucyjny skierował do Banku Spółdzielczego w J. zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2011r. o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem.
Z akt sprawy wynika, że w trakcie wykonywania obowiązków służbowych poborca skarbowy sporządził protokoły o stanie majątkowym zobowiązanej, z których wynika, że B.K. jest bezrobotna, utrzymuje się z pomocy rodziny, mieszka w domu z ustanowionym wpisem do hipoteki, a urządzenia które się w nim znajdują nie przedstawiają wielkiej wartości handlowej.
W poszukiwaniu innych składników majątku Strony organ egzekucyjny uzyskał informację z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R., że B.K. nie jest objęta ubezpieczeniami społecznymi. Ponadto, Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował o braku zgłoszeń do ubezpieczenia.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] wierzyciel wystąpił do organu egzekucyjnego z wnioskiem o prowadzenie egzekucji z nieruchomości Zobowiązanej, dla których Sąd Rejonowy w R. [...] prowadzi księgi wieczyste nr [...] i nr [...].
W związku z powyższym organ egzekucyjny pismem z dnia [...] maja 2016r., zwrócił się do Wierzyciela o potwierdzenie wymagalności egzekwowanej należności. W odpowiedzi Wierzyciel pismem z dnia [...] października 2016r. poinformował, że należność główna objęta tytułem wykonawczym z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] nie uległa przedawnieniu i jest nadal wymagalna, Jednocześnie poinformował, że odsetki ustawowe uległy przedawnieniu, gdyż mają charakter świadczenia okresowego i dotyczy ich trzyletni okres przedawnienia. Ponadto, pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. poinformował, iż zgodnie z art. 118 kodeksu cywilnego termin przedawnienia wynosi dziesięć lat, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej trzy lata (dotyczy odsetek za zwłokę).
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w R. działając na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku B.K. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2010r. z powodu przedawnienia egzekwowanej należności.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Wojewoda [...] złożył zażalenie. W uzasadnieniu wskazał, że należności budżetu państwa z tytułu kar pieniężnych nie podlegają w przedmiotowej sprawie przepisom Ordynacji podatkowej w zakresie normującym instytucję przedawnienia.
Uznając bezzasadność wniesionego zażalenia organ odwoławczy wskazał, że przyczyny umorzenia postępowania egzekucyjnego zostały enumeratywnie wymienione w 10 punktach art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oznacza to. że w przypadku wystąpienia jakiejkolwiek okoliczności wskazanej w tym przepisie organ egzekucyjny ma obowiązek umorzenia takiego postępowania. Art. 59 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej wymienia cztery odrębne przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ustawodawca wskazał na brak wymagalności obowiązku, jego umorzenie, wygaśnięcie z innego powodu, a także nieistnienie. Przyczyną wygaśnięcia obowiązku jest z pewnością przedawnienie, które wiąże się z umarzającym działaniem czasu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 października 2013r. sygn. akt 1 SA/Bk 345/13).
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie zgadza się ze stanowiskiem Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. w zakresie umorzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego.
W przedmiotowej sprawie wymierzona została kara na podstawie ustawy o pomocy społecznej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Zgodnie z art. 131 ustawy z dnia 12 marca 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) o pomocy społecznej kary pieniężne, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, wojewoda, a od nieuiszczonych w terminie kar pieniężnych pobiera się odsetki ustawowe za opóźnienie. Egzekucja kar pieniężnych wraz z odsetkami, o których mowa w ust. 4, następuje w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjny m w administracji.
Zgodnie z art. 2 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy.
Organ odwoławczy zauważa, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r., o finansach publicznych obowiązuje od 1 stycznia 2010 r. przy czym przepisy tej ustawy nie zawierają żadnych regulacji międzyczasowych w kwestii przedawnienia tych należności, które powstały pod rządami poprzednich przepisów. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że jeśli ustawodawca nie wypowiada się w tym zakresie, to nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie oraz do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej, po wejściu w życie nowej ustawy (por. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06). Art. 67 ustawy o finansach publicznych odsyłający do stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej dotyczy wszystkich niepodatkowych należności budżetowych powstałych zarówno po dniu wejścia w życie ww. ustawy o finansach publicznych (1 stycznia 2010 r.), jak powstałych wcześniej, których skutki trwają nadal.
W takiej sytuacji wprowadzony z dniem 1 stycznia 2010 r. pięcioletni okres przedawnienia należy liczyć od dnia wejścia w życie art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, tj. od 1 stycznia 2010r. także do zdarzeń prawnych, które powstały przed tą datą, jednak dalej trwających (por. wyrok z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 236/14, wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt II FSK 884/09).
Zatem, aby opłata z tytułu kary pieniężnej podlegała pod przepisy Ordynacji podatkowej, powinna ona zaliczać się do opłat stanowiących dochód budżetu państwa, powinna być ustalana lub określana przez inne niż wymienione w art. 2 § 1 pkt 1 organy podatkowe. W niniejszej sprawie zostały spełnione wskazane warunki stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym także art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, z którego wynika pięcioletni termin przedawnienia. Opłata z tytułu kary pieniężnej stanowi bowiem niepodatkową należność budżetu państwa, którą ustala Wojewoda, niebędący organem podatkowym. Brak jest również przepisów odmiennych, regulujących kwestię przedawnienia przedmiotowej opłaty.
Organ II instancji wskazuje, iż zobowiązanie podatkowe wygasa łącznie z odsetkami za zwłokę wraz z upływem określonego czasu, zatem wierzyciel nie może wtedy skutecznie domagać się od podatnika jego zapłaty.
W oparciu o art. 67 ust. 1 ww. ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W myśl art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny (art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej).
W związku z powyższym organ odwoławczy wskazuje, iż bieg okresu przedawnienia należności z tytułu kary pieniężnej za 2009 r. objęty tytułem wykonawczym z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] rozpoczął się od dnia 1 stycznia 2010r. - od daty wejścia w życie ww. ustawy o finansach publicznych, który następnie został przerwany w dniu [...] stycznia 2011 r. tj. z chwilą zastosowania skutecznego zajęcia rachunku bankowego w Banku Spółdzielczym w J. Po tej dacie nie zastosowano żadnego środka egzekucyjnego, który miałby wpływ na przerwanie biegu terminu przedawnienia należności.
W związku z tym stwierdzić należy, że egzekwowane z tytułu kary pieniężnej należności uległy przedawnieniu z dniem [...] stycznia 2016r. wraz z upływem pięcioletniego okresu przedawnienia, określonego w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Zatem w związku z wygaśnięciem obowiązku egzekwowanego na podstawie wskazanego tytułu wykonawczego wystąpiła obligatoryjna przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego, określona w art. 59 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej.
Wyżej opisane postanowienie zaskarżył Wojewoda [...], zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 tj.);
- 2. art. 60 w zw. z art. 67 § 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 tj.).
Podnosząc powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,
- 2) rozpatrzenie sprawy na rozprawie,
- 3) zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że należności budżetu państwa z tytułu kar pieniężnych nie podlegają w przedmiotowej sprawie przepisom ordynacji podatkowej w zakresie normującym instytucję przedawnienia (art. 67 w zw. z art. 60 ustawy o finansach publicznych). Kary pieniężnej nie można bowiem zaliczyć, ani do opłat (brak ekwiwalentności świadczeń), ani do podatków, ani do niepodatkowej należności o charakterze publicznoprawnym (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006r. sygn. VI SA/Wa 298/06).
Zdaniem Skarżącej w sytuacji, w której brak jest przepisów regulujących kwestię przedawnienia należności z tytułu nałożonej kary pieniężnej i nie stosuje się do nich ani przepisów kodeksu cywilnego, ani przepisów Ordynacji podatkowej, należy uznać, że roszczenie z tytułu kary nałożonej na podstawie art. 130 ust. 2 w zw. z art. 131 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, nie ulega przedawnieniu.
W ocenie strony skarżącej dodatkowym argumentem, który przemawia za brakiem podstaw do uznania nałożonej kary za należność, o której mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych jest wejście w życie z dniem 1 czerwca 2017r. znowelizowanej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W art. 189a- 189k uregulowana została kwestia ulg w zastosowanych karach pieniężnych, terminów nakładania kar, a wreszcie przedawnienia roszczeń wynikłych z nałożenia kary. Zakładając racjonalność działania ustawodawcy, wskazać należy, że gdyby przepisy art. 60 w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych dotyczyły kar administracyjnych, to nie byłoby potrzeby nowelizowania w tym zakresie kodeksu postępowania administracyjnego (Regulacja wynikająca z Działu III ustawy - Ordynacja podatkowa byłaby wystarczająca).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Sąd zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie przypomnieć należy, że w przedmiotowej sprawie wymierzona została kara na podstawie ustawy o pomocy społecznej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Zgodnie z art. 131 ustawy z dnia 12 marca 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) o pomocy społecznej kary pieniężne, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, wojewoda, a od nieuiszczonych w terminie kar pieniężnych pobiera się odsetki ustawowe za opóźnienie. Egzekucja kar pieniężnych wraz z odsetkami, o których mowa w ust. 4 następuje w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Wskazać także trzeba, że z art. 2 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa wynika, że jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Zdaniem tak organu jak i sądu, nie budzi wątpliwości, iż ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych obowiązuje od 1 stycznia 2010r. przy czym przepisy tej ustawy nie zawierają regulacji międzyczasowych w kwestii przedawnienia należności, które powstały pod rządami poprzednich przepisów.
W ocenie sądu art. 67 ustawy o finansach publicznych odsyłający do stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej dotyczy wszystkich niepodatkowych należności budżetowych powstałych zarówno po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych jak i powstałych wcześniej. Zatem wprowadzony z dniem 1 stycznia 2010r. pięcioletni okres przedawnienia należy liczyć od dnia wejścia w życie art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, tj. od 1 stycznia 2010 r., także do zdarzeń prawnych, które powstały przed tą datą.
Organ ma rację podnosząc, że aby opłata z tytułu kary pieniężnej podlegała pod przepisy Ordynacji podatkowej, powinna zaliczać się do opłat stanowiących dochód budżetu państwa, a nadto powinna być ustalana lub określana przez inne niż wymienione w art. 2 § 1 pkt 1 organy podatkowe.
Zatem w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym także art. 70 § 1, z którego wynika pięcioletni termin przedawnienia. Opłata z tytułu kary pieniężnej stanowi bowiem niepodatkową należność budżetu państwa, którą ustala Wojewoda, niebędący organem podatkowym.
W związku z powyższym nie od rzeczy będzie podkreślenie, iż zobowiązanie podatkowe wygasa łącznie z odsetkami za zwłokę wraz z upływem określonego czasu, zatem wierzyciel nie może zawsze skutecznie domagać się od podatnika jego zapłaty. Po upływie okresu przedawnienia przestaje istnieć bowiem stosunek zobowiązaniowy pomiędzy podatnikiem i wierzycielem.
W ocenie sądu organ odwoławczy trafnie podniósł, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy, Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa.
Zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został powiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następnego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny (art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej).
W realiach sprawy niniejszej bieg okresu przedawnienia należności z tytułu kary pieniężnej za 2009 r. objęty tytułem wykonawczym z dnia [...] lutego 2010r. rozpoczął się od dnia 1 stycznia 2010r. – od daty wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, który następnie został przerwany w dniu [...] stycznia 2011r. tj. z chwilą zastosowania skutecznego zajęcia rachunku bankowego w Banku Spółdzielczym w J. Po tej dacie nie zastosowano żadnego środka egzekucyjnego, który miałby wpływ na przerwanie biegu terminu przedawnienia. W związku z tym, egzekwowane należności uległy przedawnieniu z dniem [...] stycznia 2016r. wraz z upływem pięcioletniego okresu przedawnienia, określonego w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Oznacza to, iż wystąpiła obligatoryjna przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego, określona w art. 59 § 1 pkt.2 ustawy egzekucyjnej.
Niejako na marginesie sąd wskazuje, iż wyrok wydany w sprawie o sygn. akt VI SA/WA 298/06 na uzasadnienie, którego skarga powołuje się, został uchylony przez NSA wyrokiem z dnia 28 lutego 2007r. sygn. akt II GSK 223/06.
Podstawą orzeczenia w sprawie niniejszej jest art. 151 p.p.s.a.