Uzasadnienie
- 1. Przedmiotem skargi jest Decyzja Nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2010 r., która to decyzja po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami – dalej: kpa) utrzymał w mocy swoją wcześniejsza decyzję Nr [...] z [...] listopada 2009 r. odmawiającą skarżącym H. i A. K. wydania zezwolenia na nabycie od Pani S. P. prawa własności nieruchomości w miejscowościach Z., S. i J. gminy G.
- 2. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach:
- 2.1. W dniu [...] lipca 2009 r. skarżący – obywatele [...] - złożyli wniosek o wydanie wymaganego zgodnie z przepisami ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 167 poz. 1758 – dalej nazywana też ustawa n.n.c.) zezwolenia na nabycie nieruchomości o powierzchni łącznej [...] ha. We wniosku tym wskazali, że nieruchomość chcą nabyć od matki skarżącej w drodze darowizny. Do wniosku dołączyli: sporządzoną aktem notarialnym warunkowa umowę darowizny, tytuły własności nieruchomości, zaświadczenie burmistrza miasta i gminy G. o przeznaczeniu przedmiotowych nieruchomości (część działek pod zabudowę usługową i mieszkaniową, część terenów leśnych i część do wykorzystania rolniczego i dolesień). Wypisy z rejestru gruntów i wykaz zmian gruntowych.
W wezwaniu do usunięcia braków wniosku, oprócz wezwania do złożenia szczegółowo wymienionych dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem, skarżący zostali wezwanie do uzasadnienia, na jakie cele będą wykorzystywali nieruchomość, z pouczeniem o treści art. 1a ust. 5 i art. 1 a ust. 2 pkt. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. W pouczeniu tym organ zaproponował też, by ograniczyć nabywaną powierzchnię do 1 ha, jeśli przedmiotowa nieruchomość ma stanowić centrum życiowe wnioskodawców.
W odpowiedzi na to wezwanie, skarżący złożyli wymagane dokumenty, oraz oświadczenie, w którym skarżąca stwierdziła, że na przedmiotowej nieruchomości zamierza wraz z mężem wybudować dom mieszkalny, a część działek chce wydzierżawić.
Organ ponownie pisemnie wezwał skarżących do ograniczenia wniosku do powierzchni 1 ha, skoro zamierzają wybudować na nieruchomości dom, a resztę wydzierżawić. Poinformował też, że w przypadku wniosku o uzyskanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przekraczającej 0,5 ha na cele działalności gospodarczej, wniosek powinien być uzasadniony rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na to skarżąca złożyła oświadczenie z [...] października 2009 r., w którym wskazała, że z mężem planują wybudować dom mieszkalny (siedlisko) na przedmiotowej nieruchomości, zorganizować wokół niego ogród i sad, oraz że nie będą wydzierżawiać żadnych nieruchomości.
2.2. Po zebraniu wyżej opisanego materiału dowodowego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z [...].11.2009 r. odmówił skarżącym wydania zezwolenia na nabycie przedmiotowych nieruchomości wskazując jako podstawę prawną przepisy art. 1 ust. 1 i 1 b w związku z art. 1 a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w związku z art. 7 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej (Dz. U. Nr 106 poz. 497 ze zmianami). Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że objęta wnioskiem nieruchomość przekraczała powierzchnię 0,5 ha (1 ha na oboje wnioskodawców), a więc maksymalną powierzchnię o przeznaczeniu na cele zaspokojenia potrzeb życiowych wymieniona w art. 1 a ust. 2 pkt 5 ustawy n.n.c., a skarżący nie przedstawili dokumentów wskazujących na osobiste prowadzenie działalności gospodarczej ani planu inwestycyjnego, który miałby uzasadniać wykorzystywanie tak dużej powierzchni na działalność gospodarczą.
2.3. Skarżący złożyli do organu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku tym nie postawili żadnych zarzutów decyzji organu, podnieśli jedynie, że na nabytej nieruchomości zdecydowali się prowadzić działalność rolniczą, to jest uprawiać zboże i kukurydzę, pobudować dom i budynki gospodarcze.
2.4. Organ rozpoznając sprawę ponownie w trybie art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy swoją pierwotną decyzję. Uzasadniając swą ponowną decyzję organ wskazał, że skarżący powołując się dopiero we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na zamiar prowadzenia na przedmiotowej nieruchomości działalności rolniczej nie udowodnili, że rzeczywiście mają taki zamiar. Organ podniósł, że skarżący zamieszkują w S., nie mają zalegalizowanego pobytu w Polsce.
W żaden sposób nie uprawdopodobnili zamiaru podjęcia deklarowanej działalności rolniczej, w swoich pismach często zmieniali deklarowany cel nabycia nieruchomości. Biorąc pod uwagę te okoliczności, organ nie znalazł podstaw do zmiany swej pierwotnej decyzji.
3. Skarżący nie zgadzając się z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnieśli na te decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podnieśli, że spełniają wymogi wskazane w art. 1a ustawy n.n.c, to jest nabycie przez nich nieruchomości nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa. Wykazane też zostały okoliczności potwierdzające ich więzi z Rzeczpospolita Polską – ich polskie pochodzenie. Podtrzymali zamiar prowadzenia działalności rolniczej, wskazali, że do prowadzenia tej działalności w Polsce nie ma wymogu posiadania kwalifikacji rolniczych. Skarżący powołali się na przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, które nie wyznaczają kryteriów dla organów biorących udział w procesie wydawania zezwolenia na nabycie nieruchomości.
W konkluzji swej skargi skarżący stwierdzili, że zaskarżają decyzje z powodu jej niezgodności z prawem, gdyż organ błędnie zinterpretował przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.
4. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowa argumentację i nie zgodził się z żadnym zarzutem skargi. Wskazał, że bezspornym jest, iż skarżący spełniają wymogi określone w art. 1a ust. 1 ustawy n.n.c. Organ podniósł, że w przypadku przekroczenia powierzchni 0,5 ha, zgodnie z art. 1a ust. 5 ustawy n.n.c. zamiar podjęcia działalności gospodarczej musi być rzeczywisty, udowodniony dokumentacją pozwalającą organowi na faktyczną ocenę zamiaru cudzoziemca, np. potwierdzającej prowadzenie tego typu działalności za granicą, potwierdzających posiadanie kwalifikacji rolniczych i doświadczanie w tym zakresie, planu inwestycyjnego związanego z zagospodarowaniem nieruchomości, w tym nakłady poniesione na zakup maszyn i urządzeń rolniczych. Organ wskazał, że ustawa n.n.c. w art. 1a ust. 6 powołuje się na przepisy ustawy z 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64 poz. 592).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest nieuzasadniona.
5.1. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Należy podkreślić, iż sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej władny jest nie tylko dokonać analizy prawnej przepisów, które były podstawą decyzji, ale także korzystać ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Stwierdzenie istotności naruszeń prawa procesowego lub materialnego, wymaga z reguły nie tylko interpretacji przepisów ale także skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym dla oceny, czy ewentualne uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wykonaniu funkcji kontrolnych sprzyja aktywna rola sądu, który wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu jest także uwzględnienie faktów powszechnie znanych, a nawet możliwość przeprowadzenia w ograniczonym zakresie postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.).
Sąd kierując się tymi przesłankami oraz badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna.
5.2. Materialnoprawna podstawa, w oparciu o którą należy rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę jest unormowana w ustawie z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Zgodnie z art. 1 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane, w drodze decyzji administracyjnej, przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Stosownie do ust. 1b art. 1 przedmiotowej ustawy odmowa wydania zezwolenia nie wymaga wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej lub ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
W myśl art. 1a ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. zezwolenie jest wydawane na wniosek cudzoziemca, jeżeli:
- 1. nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa lub porządku publicznego, a także nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa;
- 2. wykaże on, że zachodzą okoliczności potwierdzające jego więzi z Rzeczypospolitą Polską.
Natomiast ust. 2 art. 1 a wyżej wymienionej ustawy stanowi, że -okolicznościami potwierdzającymi więzi cudzoziemca z Rzeczypospolitą Polską mogą być w szczególności:
- 1. posiadanie polskiej narodowości lub polskiego pochodzenia;
- 2. zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej;
- 3. posiadanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony lub na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich;
- 4. członkostwo w organie zarządzającym przedsiębiorców wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 4;
- 5. wykonywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej lub rolniczej, zgodnie z przepisami prawa polskiego.-
W wyroku z dnia 28.04.1999r. w sprawie sygn. akt V SA 1982/98 (LEX nr 49268) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż - Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kwestii wydania cudzoziemcowi zezwolenia na nabycie nieruchomości stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Przepis ten nie zawiera merytorycznych kryteriów wydania takiego zezwolenia, co oznacza, że decyzja w tym przedmiocie pozostawiona została uznaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Uznanie administracyjne nie jest wprawdzie wyłączone spod kontroli sądu administracyjnego, jednakże kontrola ta jest ograniczona i sprowadza się w istocie do badania, czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także, czy decyzja mieści się w wyznaczonych przez prawo granicach uznania i nie jest przejawem arbitralności działania organów administracji.
W sprawie bezspornym jest, że skarżący spełniają pozytywne przesłanki podmiotowe dla uzyskania zezwolenia wymienione w art. 1 a ustawy n.n.c., skoro mają oboje polskie pochodzenie i narodowość.
5.3. Kwestią sporną w sprawie jest to, czy skarżący mogli uzyskać pozwolenie na nabycie nieruchomości – w znacznej mierze nieruchomości rolnej i leśnej – skoro jej powierzchnia przekracza 4 ha, a więc zgodnie z art. 1 a ust. 5 ustawy n.n.c. uzyskanie zezwolenia na nabycie takiej nieruchomości jest możliwe tylko w przypadku, gdy zamiar nabycia jest spowodowany zamiarem wykonywania na tej nieruchomości działalności gospodarczej lub rolniczej i jest jednocześnie uzasadniony rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej. Z treści tego przepisu wynika więc, że nie wystarczy samo zadeklarowanie zamiaru wykorzystania nieruchomości na cele określone w art. 1a ust. 2 pkt 5 ustawy n.n.c., ale konieczne jest też wykazanie, że rzeczywiste potrzeby wnioskującego wynikające z jego dotychczasowej działalności, wskazują na potrzebę, a przynajmniej na celowość nabycia nieruchomości, na nabycie której chce uzyskać zezwolenie.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwał skarżących do ograniczenie powierzchni nabywanej nieruchomości do wielkości nie przekraczającej 0,5 ha (1 ha na dwoje skarżących). Skarżący jednak podtrzymywali wniosek, a zmieniały się jedynie w toku sprawy ich deklarowane zamiary co do przeznaczenia nieruchomości poczynając od zamiaru wykorzystania części na potrzeby mieszkaniowe i wydzierżawienie pozostałej części, poprzez zadeklarowanie zamiaru prowadzenia ogrodu i sadu, aż, po zadeklarowanie prowadzenia na nie ruchomości bliżej niesprecyzowanej działalności rolniczej, to jest uprawy zbóż i kukurydzy.
Wobec braku wskazania przez skarżących jakichkolwiek dowodów, które mogłyby potwierdzać realność ich zamiarów co do prowadzenia działalności rolniczej, organ dysponując w sprawie materiałem dowodowym dokonał prawidłowej jego oceny nie znajdując uzasadnienia dla przyjęcie, że skarżący rzeczywiście zamierzają na przedmiotowej nieruchomości prowadzić działalność rolniczą.
Do takiej oceny upoważniał organ w szczególności brak konsekwencji skarżących w deklarowaniu swoich zamiarów co do przeznaczenia nieruchomości, ale także fakt braku sprecyzowania tych zamierzeń gospodarczych, brak doświadczenia w prowadzeniu działalności rolniczej.
5.4. Sąd nie będąc związany zgodnie z art. 134 § 1 zarzutami skargi i jej wnioskami oraz powołaną podstawa prawną nie dopatrzył się też w zaskarżonej decyzji naruszenia innych przepisów prawa ani też naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, przy czym nie miał obowiązku szukania dowodów na wykazanie rzeczywistości zamiaru skarżących co do prowadzenia działalności rolniczej, skoro oni sami w tym zakresie nie wykazywali żadnej inicjatywy dowodowej.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając przedmiotową decyzję działał na podstawie przepisów prawa, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice uznania administracyjnego.
Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną