Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z 31 marca 2014 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B.P. – L. (dalej: wnioskodawca, skarżąca) jest informacja zawarta w piśmie M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu [...] sierpnia 2013 r. skarżąca, złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa L. w sektorze turystyki i rekreacji wypoczynkowo/sportowej poprzez wprowadzenie nowych i udoskonalenie dotychczas prowadzonych usług oraz powiązania ich z lokalnym segmentem hotelowo/gastronomicznym", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013, Oś priorytetowa VI –Wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla rozwoju turystyki i rekreacji, Działanie 6.2 – Turystyka.
Pismem z [...] listopada 2013 r. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: [...]JWPU) poinformowała wnioskodawcę, iż projekt nr [...] nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej. Organ wskazał, iż projekt oceniony przez niezależnych członków Komisji Konkursowej uzyskał wynik 52 punktów ze 115 punktów możliwych do uzyskania, co stanowi mniej niż wymagane minimum 60,00% punktów i nie pozwala na umieszczenie projektu na liście rankingowej i skierowanie go do dofinansowania.
W odpowiedzi na protest z [...] listopada 2013 r. [...]JWPU poinformowała wnioskodawcę, iż został on rozpatrzony pozytywnie w zakresie kryteriów nr 1 i 2 w części A karty oceny (ocena strategiczna) oraz kryteriów nr 1,5,6 i 7 w części C karty oceny (ocena szczegółowa) i projekt zostaje skierowany do ponownej oceny merytorycznej.
Pismem z [...] marca 2014 r. nr [...] strona została poinformowana przez [...]JWPU, iż złożony projekt nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej przeprowadzonej w wyniku pozytywnego rozstrzygnięcia protestu. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek oceniono ponownie w ramach tej części oceny, która została uwzględniona w rozstrzygnięciu protestu. W wyniku ponownej oceny niezależni członkowie Komisji Konkursowej przyznali projektowi w ramach wskazanych kryteriów średnią liczbę punktów: - kryterium nr 1 oceny szczegółowej "Kompleksowość oferty turystycznej" – 8 pkt, kryterium nr 5 oceny szczegółowej "Realizacja projektu w kooperacji z innymi podmiotami na rzecz zwiększenia atrakcyjności, jakości oraz kompleksowości oferty turystycznej" – 3 pkt, kryterium nr 6 oceny szczegółowej "Zwiększenie dostępności do infrastruktury turystycznej dla osób niepełnosprawnych" – 5 pkt, kryterium nr 7 oceny szczegółowej "Wpływ projektu na jakość użytkowania infrastruktury turystycznej" - 3 pkt, kryterium nr 1 oceny strategicznej "Zgodność z kierunkami rozwoju województwa" – 1 pkt, kryterium nr 2 oceny strategicznej "Wpływ projektu na konkurencyjność województwa" – 2 pkt. Punktacja w pozostałych kryteriach nie uległa zmianie.
Organ wyjaśnił, iż do wyliczenia średniej wartości uzyskanych punktów brana jest pod uwagę suma punktów przyznanych podczas ponownej oceny merytorycznej w ramach kryteriów objętych zakresem rozstrzygnięcia protestu oraz punktów przyznanych podczas pierwotnej oceny merytorycznej w ramach pozostałych kryteriów.
Po ponownej ocenie złożony wniosek uzyskał wynik 60,00 punktów ze 115 punktów możliwych, co stanowi mniej niż wymagane minimum 60%. W związku z powyższym punktacja uzyskana przez przedmiotowy wniosek nie pozwala na umieszczenie go na liście rankingowej i skierowanie do dofinansowania.
Pismem z 31 marca 2014 r. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie [...]JWPU z [...] marca 2014 r. zarzucając mu sprzeczność z prawem proceduralnym i materialnym tj. art. 26 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 31 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.), co doprowadziło do naruszenia zasady równego dostępu do pomocy i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów oraz zasady rzetelnej i bezstronnej oceny projektów pośrednio wyrażonej z wart. 31 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak również przekroczenie granic uznania administracyjnego.
Skarżąca wniosła o ustalenie, iż dokonana ponowna ocena merytoryczna wniosku o dofinansowanie projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, ustalenie iż dokonana ponowna ocena merytoryczna wniosku o dofinansowanie projektu została błędnie przeprowadzona w kryteriach przez nią zaskarżanych (kwestionowanych) i uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie wniosku o dofinansowanie projektu do ponownej oceny merytorycznej przez [...]JWPU.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca zakwestionowała prawidłowość i rzetelność dokonanej oceny zaskarżanych kryteriów i szczegółowo przedstawiła swoje uwagi w zakresie ich zaniżonej wartości punktowej. Ponadto wskazała, iż oceny dokonane przez ekspertów w zaskarżonych kryteriach są niejednokrotnie sprzeczne ze sobą oraz w znacznej części nie uwzględniają faktycznej zawartości merytorycznej treści dokumentacji. Komentarze do przyznanych ocen są lakoniczne, uniemożliwiające zrozumienie sposobu dokonanej oceny i nadanej punktacji.
W odpowiedzi na skargę [...]JWPU wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zaprezentowane w zaskarżonej informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie [...]JWPU z [...] marca 2014 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.), dalej: "u.z.p.p.r.". Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b u.z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury.
Poddając rozstrzygnięcia właściwej instytucji kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.
Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (RPO W[...]) Priorytet VI – Wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla rozwoju turystki i rekreacji. Działanie 6.2 Turystyka.
W ocenie skarżącej, oceny dokonane przez ekspertów oceniających w zaskarżonych kryteriach niejednokrotnie są ze sobą sprzeczne oraz w znacznej części nie uwzględniają faktycznej zawartości merytorycznej treści dokumentacji. Komentarze do przyznanych ocen są często lakoniczne, uniemożliwiające zrozumienie sposobu dokonanej oceny i nadanej punktacji.
Skarżąca wskazała, iż jeden z ekspertów dokonał błędnej oceny punktowej w zakresie kryterium "Zgodność z kierunkami rozwoju województwa", nie przyznając żadnego punktu za podkryterium "Wpisanie się w więcej niż jeden kierunek działań strategicznych". Wyjaśniła, iż wnioskodawca wykazał wpisanie się projektu w przynajmniej dwa kierunki działań strategicznych, jeden z rozwojem turystyki a drugi z rozwojem przedsiębiorczości.
Należy w powyższym kontekście wskazać, iż w uzasadnieniu ponownej oceny strategicznej ekspert, który nie przyznał punktów w zakresie spornego podkryterium wyjaśnił, iż beneficjent przytoczył kilka kierunków z dokumentu Strategia Rozwoju Województwa [...], które jednakże nie podlegają ocenie przy Priorytecie VI. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, iż beneficjent winien we wniosku jednoznacznie wykazać, iż projekt swoim zakresem przedmiotowym zawiera się w konkretnych sformułowaniach szczegółowych więcej niż jednego kierunku działań strategicznych zapisanych w Strategii Rozwoju Województwa [...]. Składając wniosek z działania 6.2 Turystyka wnioskodawca miał możliwość wykazania, że jego wniosek jest zgodny z kierunkami działań strategicznych, takimi jak kierunek strategiczny 4.4 Budowa i rozwój infrastruktury społecznej ppkt dalsze kształtowanie zaplecza instytucjonalnego i bazy materialnej dla rozwoju kultury i turystyki oraz sportu i rekreacji, czego nie uczynił.
Odnosząc się do zarzutu błędnej oceny w zakresie kryterium "Kompleksowość oferty turystycznej" z uwagi na nieuwzględnienie wszystkich składników turystycznych będących efektem realizacji projektu należy wyjaśnić, iż eksperci zgodnie uznali, iż w wyniku realizacji projektu wprowadzone zostaną cztery konkretne składniki turystyczne, będące elementami nowej kompleksowej usługi turystycznej przedsiębiorstwa. Należy podkreślić, iż w opisie spornego kryterium wskazano, iż wnioskodawca winien wykazać, że w wyniku realizacji projektu, w ofercie turystycznej pojawią się nowe składniki turystyczne (w tym celu należy przedstawić informacje na temat składników oferty na dzień składania wniosku o dofinansowanie projektu). Wnioskodawca w części IV Biznes Planu w informacji o planowanej inwestycji wskazał na cztery nowe składniki turystyczne wchodzące w skład oferty turystycznej, które powstaną w wyniku realizacji projektu.
Zasadnie zatem wskazano w odpowiedzi na skargę, iż wnioskodawca sam w sposób jednoznaczny określił swoje zobowiązanie w zakresie wprowadzenia czterech nowych składników. Przyznanie zatem innej, wyższej punktacji w ramach spornego kryterium byłoby sprzeczne z regulaminem oceny projektów.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut błędnej oceny projektu w zakresie kryterium "Realizacja projektu w kooperacji z innymi podmiotami na rzecz zwiększenia atrakcyjności, jakości oraz kompleksowości oferty turystycznej" poprzez brak uwzględnienia informacji dotyczących współpracy kooperacyjnej. W ramach tego kryterium oceniana jest skala współpracy beneficjenta z innymi podmiotami, podnosząc konkurencyjność i kooperację tych podmiotów. Promowana jest największa liczba wspólnych rezultatów wpływających na atrakcyjność, jakość oraz kompleksowość oferty turystycznej. Eksperci wyjaśnili, iż deklarowane przez wnioskodawcę szerokie spektrum organizacji wspólnych imprez nie znajduje potwierdzenia w załączonych materiałach. W punkcie H wniosku aplikacyjnego beneficjent nie odnotował faktu istnienia partnerstwa w projekcie, jak też nie opisał w stosownej rubryce formularza wniosku zasad ewentualnej współpracy.
Formularz aplikacyjny stanowi przy tym dokument zawierający wiążące informacje o projekcie, jak również deklaracje beneficjenta o zobowiązaniu się do osiągnięcia konkretnych wartości wskaźników produktu i rezultatu. Ekspert dokonujący ponownej oceny zasadnie wywiódł zatem, iż wnioskodawca nie dołożył należytej staranności w zapoznaniu się z warunkami konkursu oraz stawianymi wymaganiami. Przedłożona dokumentacja została przygotowana w sposób niestaranny, czego skutkiem jest brak istotnych informacji z punktu widzenia oceny projekt. W umowach współpracy znajdują się jedynie enigmatyczne zapisy w tym zakresie, zaś deklaracje nie zostały poparte jakąkolwiek obszerniejszą argumentacją we wniosku oraz Biznes Planie.
Ponadto, w świetle zakładanego przez wnioskodawcę montażu finansowego i braku przychodów, współpraca taka wymagałaby określenia udziału finansowego (korzyści z dotowanej inwestycji) poszczególnych kooperantów, nie kolidującego z wymogami RPO W[...].
Za nieuprawnione Sąd uznał zarzuty w zakresie błędnej oceny punktowej oceny kryterium "Stopień innowacyjności". Ekspert dokonujący oceny wyjaśnił, iż proponowane rozwiązania – m.in. boiska do gry w squasha, budowa trasy wysokościowej i zakup przyczepy gastronomicznej nie stanowią innowacyjności technicznej i technologicznej. Są to wprawdzie działania nowe dla wnioskodawcy ale stosowane przez inne podmioty na rynku usług rekreacyjnych w regionie.
Prawidłowa jest również ocena w zakresie kryterium "Spójność regionu". Zgodnie z Opisem kryteriów strategicznych dla działań w ramach Priorytetów I-VII RPO W[...] kryterium spójności regionu w aspekcie społecznym jest spełnione jeżeli realizacja projektu, opisanego we wniosku, przyczyni się do generowania nowych miejsc pracy, a przez to do poprawy jakości i warunków życia społeczeństwa na obszarach o wysokiej stopie bezrobocia. Eksperci zasadnie wskazali w uzasadnieniu pierwotnej oceny projektu, że lokalizacja projektu (miasto P.) nie znajduje się na obszarze o wysokiej stopie bezrobocia, tzn. powyżej półtora raza średniej wojewódzkiej ustalanej na podstawie bazy danych GUS na koniec roku kalendarzowego poprzedzającego termin konkursu.
Odnosząc się do kryterium "Zasięg przestrzennego oddziaływania projektu" należy wskazać, iż odmienna ocena wnioskodawcy w stosunku do oceny Komisji Konkursowej nie może być wystarczającym powodem przywrócenie wniosku do ponownej oceny, o ile ocena eksperta nie jest obciążona błędami proceduralnymi Skarżący nie wykazał na czym polegała wadliwość oceny w zakresie zasięgu przestrzennego realizacji projektu. Dokonał natomiast własnej oceny zapisów zawartych we wniosku.
Niezasadny jest zarzut wadliwej oceny w zakresie kryterium "Potrzeba realizacji projektu". W ocenie skarżącej, cała treść projektu jasno wskazuje na realizację zadania w obszarze turystyki i aktywnej rekreacji i wypoczynku przez co projekt wpisuje się w podkryterium "Realizacja projektu jest zasadna", a dokonana ocena punktowa jest bezzasadnie obniżona przez jednego z oceniających ekspertów. Skarżąca wskazała we wniosku w punkcie C1 Opis ogólny projektu, iż założeniem projektu jest wzmocnienie konkurencyjności i rozwój przedsiębiorstwa poprzez uruchomienie nowych oraz poszerzenie, unowocześnienie i udoskonalenie dotychczas prowadzonych usług w obszarze rekreacyjno/sportowym a także ścisłe powiązanie ich z systemem wypoczynkowo/noclegowym funkcjonującym w mieście P. oraz na terenie powiatu P. Należy w powyższym kontekście wskazać, iż zgodnie z opisem celów szczegółowych zawartym w Uszczegółowieniu RPO W[...], w ramach Priorytetu VI możliwa będzie realizacja przedsięwzięć mających na celu wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla wzrostu atrakcyjności regionu poprzez rozwój sektora turystyki i kultury w miastach i na obszarach wiejskich.
Jako niewadliwą należy zatem ocenić konstatację jednego z ekspertów dokonujących oceny projektu, iż wskazany w punkcie C1 wniosku opis projektu uzasadnia brak punktacji w zakresie spornego podkryterium.
Za niezasadny Sąd uznał również zarzut wadliwej oceny w zakresie kryterium "Promowanie walorów przyrodniczych obszaru, na którym jest realizowany projekt". W ocenie skarżącej, w dokumentacji aplikacyjnej są zawarte informacje zarówno o położeniu Parku Linowego (teren leśny), jak i wkomponowaniu całej powierzchni w jej malowniczość i walory wypoczynkowe. Należy wyjaśnić, iż przedmiot oceny w zakresie spornego kryterium stanowi promowanie walorów przyrodniczych, m.in. obejmujące roboty oraz wyposażenie w środki i zasoby związane z ochroną, waloryzacją, udostępnieniem obszarów chronionych (w tym parków narodowych, parków krajobrazowych, obszarów NATURA 2000). Zasadnie zatem wskazali oceniający, iż w odniesieniu do tak sformułowanych kryteriów oceny wnioskodawca nie zawarł we wniosku opisu jak przedsięwzięcie wpłynie na promowanie walorów przyrodniczych.
Z tych względów Sąd uznał, że ocena wniosku nie narusza prawa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku.