Uzasadnienie
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej także jako: GIF, organ odwoławczy, organ II Instancji) z dnia..... stycznia 2022 r. znak:.........., którą GIF uchylił w całości decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej także jako: WIF, organ I instancji) odmawiającą przeniesienia na rzecz P. M. (dalej także jako: strona, skarżący, przedsiębiorca) zezwolenia z dnia..... listopada 2002 r. znak:...... wydanego przez WIF dla przedsiębiorcy Krystyny M. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "Apteka mgr. S. M., mgr. farm. K. M." na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w M. przy ul. R., oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r. GIF przywołał m.in. następującą argumentację:
Zgodnie z treścią art. 104a ust. 1 u.p.f. "Organ zezwalający przenosi zezwolenie, o którym mowa w art. 99 ust. 1, na rzecz podmiotu, który nabył całą aptekę ogólnodostępną, w rozumieniu art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, od podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, jeżeli:
nabywca apteki spełnia wymagania, o których mowa wart. 99 ust. 3, 3a, 4-4b i art. 101 pkt 2-5 oraz przyjmuje w pisemnym oświadczeniu wszystkie warunki zawarte w zezwoleniu;
adres prowadzenia apteki nie ulega zmianie."
Ponadto "Stronami w postępowaniu o przeniesienie zezwolenia, o którym mowa w art. 99 ust. 1, są podmiot, który nabył całą aptekę ogólnodostępną oraz podmiot, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie" (art. 104a ust. 2 u.p.f.).
W dniu 23 listopada 2021 r. GIF wydał decyzję znak:..... w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji WIF z dnia..... czerwca 2019 r., znak:..... dotyczącej cofnięcia przedsiębiorcy K. M. zezwolenia z dnia 18 listopada 2002 r., znak:.... na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w M. przy ul. R..
Przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona do ww. przedsiębiorcy w dniu 15 grudnia 2021 r. i jest ostateczna.
W związku z tym GIF wskazuje, że postępowanie dotyczące przeniesienia ww. zezwolenia stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak istnienia omawianego zezwolenia, stanowiącego przedmiot postępowania odwoławczego. Tym samym brak jest podstaw prawnych do prowadzenia omawianego postępowania administracyjnego z uwagi na brak przesłanki przedmiotowej której istnienie jest niezbędne do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
GIF podnosi, że zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanką do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest zatem bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jako "powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć i brak jest podstaw materialnoprawnych do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego".
Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis art. 105 § 1 kpa określa obowiązek organu prowadzącego postępowanie, a więc w sytuacji, gdy pozostaje ono już w toku orzeczenia decyzją administracyjną o umorzeniu postępowania, wówczas gdy stało się ono bezprzedmiotowe.
W omawianej sprawie, w trakcie toczącego się postępowania II instancyjnego, wystąpiło zdarzenie prawne tj. wydanie przez GIF ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie cofnięcia przedsiębiorcy K. M. zezwolenia z dnia 18 listopada 2002 r., znak:..... na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w M. przy ul. R., którego konsekwencją jest bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego dotyczącego przeniesienia ww. zezwolenia na Wnioskodawcę. W obecnym stanie faktycznym brak jest bowiem zezwolenia, którego zasadność przeniesienia mógłby badać Organ.
Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła strona zarzucając jej:
błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wnioskodawca
P. M. nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki w sytuacji gdy brak jest jakikolwiek przesłanek aby uznać, że P. M. takiej rękojmi nie daje, w szczególności brak jest podstaw aby uznać, że jest on nierzetelny i niesumienny, a wszelkie wątpliwości dotyczące rękojmi należytego prowadzenia apteki są bezkrytycznie i bez żadnej podstawy przenoszone z osoby K. M. na wnioskodawcę, co stanowi niedopuszczalne rozszerzenie odpowiedzialności z matki na syna, oparcie się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji na opinii Podkarpackiej
Okręgowej Izby Aptekarskiej, która to opinia została wydana bez zachowania podstawowych standardów prawnych, tj. pozbawiając P. M. możliwości odwołania się od niej, prawa podważenia tez w niej zawartych mimo, iż opinia ta podjęta w formie uchwały przez organ administracyjny powinna być zaskarżalna zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze ww. zarzuty Strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zgodnie z wnioskiem, ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest nieuzasadniona.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2523 ze zm.- dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny zobligowany jest uwzględnić skargę w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Art. 145 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dopiero w przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. i taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ani prawa materialnego, ani procesowego, skutkującego koniecznością eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji jest art. 104a ust. 1 i 2 u.p.f.
Należy wskazać na wstępie, że działalność gospodarcza w postaci prowadzenia apteki jest działalnością reglamentowaną, wymagającą posiadania aktu administracyjnego w postaci zezwolenia. Dotyczy to zarówno udzielenia, jak i odmowy udzielenia, zmiany zezwolenia, jak i cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. W konsekwencji, tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia apteka ogólnodostępna może być prowadzona (art. 99 ust. 1 u.p.f.).
Należy podkreślić, że prowadzenie apteki należy do tych kategorii działalności gospodarczej, które objęte są reglamentacją w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP. Uchylony 30 kwietnia 2018 r., ale wiążący organy w tej sprawie, z mocy art. 198 ust. 6 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. z poz. 650 ze zm.), art. 17 ust. 1 pkt 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.) przewidywał, że wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach ustawy Prawo farmaceutyczne wymaga uzyskania zezwolenia.
Zezwolenie, oznacza dopuszczenie przedsiębiorcy do wykonywania określonej działalności gospodarczej po uprzednim stwierdzeniu, że przedsiębiorca spełnia określone prawem warunki wykonywania tej działalności(...).
W odniesieniu do indywidualnego przypadku zezwolenie stwierdza, że nie zachodzą przeszkody w podjęciu i wykonywaniu działalności gospodarczej przez ubiegającego się o zezwolenie." (C. Kosikowski, ustawa o swobodzie działalności gospodarczej komentarz, wyd. VII, Lex/el., komentarz do art. 75, teza 3).
Przeniesienie zezwolenia zostało wprowadzone przez ustawodawcę art. 104a dodanym przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U.2017.1015) zmieniającej ustawę Prawo farmaceutyczne z dniem 25 czerwca 2017 r.
Warunkiem przeniesienia przez organ zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest spełnienie przesłanek wyrażonych w art. 104a ust. 1 u.p.f. Przepis ten stanowi, że organ zezwalający przenosi zezwolenie, o którym mowa w art. 99 ust. 1, na rzecz podmiotu, który nabył całą aptekę ogólnodostępną, w rozumieniu art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, od podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, jeżeli nabywca apteki spełnia wymagania, o których mowa w art. 99 ust 3, 3a, 4- 4b i art. 101 pkt 2-5 oraz przyjmuje w pisemnym oświadczeniu wszystkie warunki zawarte w zezwoleniu, a nadto adres prowadzenia apteki nie ulega zmianie, (art. 104a ust. 1 pkt 1 i 2). Stronami w postępowaniu o przeniesienie zezwolenia, o którym mowa w art. 99 ust. 1, są podmiot, który nabył całą aptekę ogólnodostępną oraz podmiot, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, (art. 104a ust. 2).
Wprowadzona zmiana oznaczała, że także przeniesienie zezwolenia z jednego przedsiębiorcę na drugiego w przypadku, gdy nabycie dotyczyło całej apteki, nie stanowi automatyzmu- uprawnienia opartego na wolności prowadzenia działalności gospodarczej, o której zapewnia art. 20 Konstytucji RP, który należy odczytywać z przewidzianym w art. 22 Konstytucji ograniczeniem tej wolności. Przepis ten zakłada, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Brzmienie art. 104a ust. 1 u.p.f. oznacza, że przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na rzecz nabywcy apteki uzależnione jest od spełnienia wymagań, o których mowa w art. 99 ust. 3, 3a, 4-4b i art. 101 pkt 2-5 u.p.f.
W realiach przedmiotowej sprawy przeniesienie zezwolenia z dnia 18 listopada 2002 r. znak:..... udzielonego uprzednio przedsiębiorcy K. M. na rzecz skarżącego nie wchodziło w grę albowiem zezwolenie to zostało K. M. cofnięte co wynika z uwierzytelnionej kopii decyzji GIF z dnia.... listopada 2021 r. znak:.......
Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia...... czerwca 2019 r. znak:......cofającą zezwolenie o którym wyżej mowa.
Konsekwencją powyższego było trafne uchylenie przez GIF decyzji organu I instancji, oraz umorzenie postępowania przed tym organem w całości na podstawie art. 105 § 1 kpa ze względu na jego bezprzedmiotowość.
Sąd podkreśla, iż zarzuty skargi nie mają w istocie związku z treścią zaskarżonej decyzji.
W pierwszej kolejności należało bowiem kwestionować na drodze postępowania sądowego decyzję GIF z dnia...... listopada 2021 r. Dopiero po wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji WIF z dnia..... czerwca 2019 r. należało domagać się przeniesienia zezwolenia z dnia 18 listopada 2002 r. znak:.......
Gdyby decyzja GIF z dnia...... listopada 2021 r. została zaskarżona do sądu skarżący dbając należycie o własne interesy winien złożyć nadto wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie niniejszej (dotyczącej przeniesienia zezwolenia).
Mając zatem na względzie powyższe Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając ją za niezasadną.
Niejako na marginesie Sąd podnosi, że decyzja o której wyżej mowa (decyzja GIF z dnia 23 listopada 2021 r.) pozostaje w obrocie prawnym, albowiem nie zakwestionowano jej skutecznie w postępowaniu sądowym (skarga na tą decyzję została odrzucona w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 248/22).