Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. O. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") jest rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Agencja", "ARiMR" lub "organ"), z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
[...] lutego 2019 r. skarżący złożył do ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w przetwarzanie produktów rolnych, obrót nimi lub ich rozwój" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Pismem z [...] października 2019 r. Agencja w trybie art. 13 § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w przetwarzanie produktów rolnych, obrót nimi lub ich rozwój" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1581 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie wykonawcze") wezwała stronę do uzupełnienia złożonego wniosku o przyznanie pomocy, w terminie 14 dni, wskazując sposób uzupełnienia braków. Wezwanie doręczono skarżącemu [...] listopada 2019 r., a zatem termin na uzupełnienie braków upływał [...] listopada 2019 r.
Pismem z [...] listopada 2019 r. skarżący przesłał do organu uzupełnienia wniosku, w tym kopię umowy dzierżawy działki nr [...] w W. [...] z budynkiem gospodarczym, który, jak wskazała strona, zostanie przebudowany na winiarnię. Skarżący dodał, że w umowie dzierżawy zawarta jest zgoda właściciela działki na realizację tej inwestycji. Uzupełnienia wpłynęły do Agencji [...] grudnia 2019 r.
Pismem z [...] listopada 2019 r. ARiMR ponownie wezwała stronę do uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy (tożsama treść pisma z wezwaniem z [...] października 2019 r.) wskazując sposób uzupełnienia braków oraz pouczając o skutkach nie usunięcia wszystkich braków. Wezwanie doręczono stronie [...] grudnia 2019 r., a zatem termin na jego wykonanie mijał z dniem [...] stycznia 2020 r.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z [...] stycznia 2020 r. skarżący dokonał dodatkowych uzupełnień we wniosku przesyłając poprawione lub zaktualizowane dokumenty, w tym m.in. korektę wniosku, biznes planu i aktualny kosztorys inwestorski.
Pismem z [...] lutego 2020 r. nr [...] Agencja poinformowała skarżącego o odmowie przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 13 ust. 2a rozporządzenia wykonawczego w związku art. 35 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627 ze zm., dalej jako: "ustawa o wspieraniu").
Organ wyjaśnił, ż strona pomimo skutecznego (dwukrotnego) wezwania nie uzupełniła w terminie wszystkich braków formalnych, tj. nie dostarczyła wszystkich wymaganych załączników. W ocenie ARiMR strona nie dostarczyła oświadczenia właściciela/współwłaściciela nieruchomości o wyrażeniu zgody na realizację operacji trwale związanej z nieruchomością. Dodano, że powyższe oświadczenie było wymagane z uwagi na fakt, iż przedmiotem operacji była min. przebudowa budynku/budynków stodoły/obory na budynek winiarni zlokalizowanego na działkach i w budynku będących w posiadaniu zależnym Wnioskodawcy. Powyższe powoduje, zdaniem organu, że wniosku nie można było uznać za kompletny i poprawny.
Pismem z [...] kwietnia 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. rozstrzygnięcie ARiMR wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Strona zarzuciła Agencji:
- I. Istotne i rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść decyzji ARiMR objętego niniejszą skargą, a mianowicie:
art. 7, 8, 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako: "k.p.a.") polegające na prowadzeniu postępowania i uzasadnienia swojego stanowiska przez Agencję w sposób niezmierzający do obiektywnego wyjaśnienia sprawy, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony;
- II. Istotne i rażące naruszenie przepisów materialnego prawa administracyjnego, sprowadzające się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów, a mianowicie:
- 1) art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu, które to naruszenie polega na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, polegającym na odmowie udzielenia przyznania pomocy z uwagi na nieuzupełnienie wniosku o przyznanie pomocy w sytuacji w której wniosek skarżącego był kompletny i został uzupełniony o wszystkie informacje o które wzywał organ - Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;
- 2) art. 27 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 ustawy o wspieraniu, które to naruszenie polega na niezastosowaniu tego przepisu i nierozpatrzeniu przez organ całego materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego z którego wynika, iż przedłożył on wszystkie wymagane dokumenty do złożonego wniosku wraz z oświadczeniem właścicieli nieruchomości o wyrażeniu zgody na realizacje operacji trwale związanej z nieruchomością;
- 3) art. 14 ust. 1 ustawy o wspieraniu, które to naruszenie polega na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu albowiem organ odmówił przyznania pomocy skarżącemu w sytuacji gdy spełnił on warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu;
- 4) art. 20 ust. 2 ustawy o wspieraniu, które to naruszenie polega na niezastosowaniu tego przepisu i wydaniu odmownej decyzji o przyznaniu pomocy w sytuacji gdy skarżący przedłożył Umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego z której wynika, iż skarżący jest posiadaczem zależnym działek o nr [...] i [...] i może on w pełnym zakresie realizować operacje trwale związane z nieruchomością;
- 5) § 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a rozporządzenia wykonawczego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez odmowę przyznania pomocy skarżącemu z uwagi na nie dostarczenie przez niego oświadczenia właściciela/współwłaściciela nieruchomości o wyrażeniu zgody na realizacji operacji trwale związanej z nieruchomością w sytuacji gdy organ w toku całego postępowania konkursowego, a w szczególności w piśmie z [...] października 2019 r. i w piśmie z [...] listopada 2019 r. nie wzywał o przedłożenie ww. dokumentu.
W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu przedmiotowa skarga jest zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z § 13 rozporządzenia wykonawczego: "Jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie spełnia innych niż określone w § 12 ust. 1 i 3 wymagań lub został wypełniony nieprawidłowo, Agencja wzywa podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy (ust. 1). Jeżeli podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, pomimo wezwania, nie usunął braków w wyznaczonym terminie, Agencja wzywa ponownie ten podmiot, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (ust. 2). Jeżeli podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, pomimo powtórnego wezwania, nie usunął wszystkich braków wskazanych przez Agencję, Agencja nie przyznaje pomocy. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy stosuje się odpowiednio (ust. 2a).
Artykuł 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu stanowi natomiast, że w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4, 5, pkt 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy.
Przypomnieć wypada, że w przedmiotowej sprawie pismem z [...] października 2019 r. (dalej jako: "wezwanie I"), a następnie pismem z [...] listopada 2019 r. (dalej jako: "wezwanie II") skarżący został wezwany przez organ do dokonania szeregu uzupełnień we wniosku o przyznanie pomocy. Strona dokonała stosownych uzupełnień wskazanych w ww. pismach ARiMR. Jednocześnie jednak, w ramach przedłożonych uzupełnień, w piśmie z [...] listopada 2019 r. oświadczyła, iż zamierza zmienić pierwotną lokalizację planowanej operacji załączając jednocześnie umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego z [...] listopada 2019 r., zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w W. [...], informując przy tym, że w treści ww. umowy została zawarta zgoda właściciela na realizację planowanej inwestycji.
W zaskarżonej informacji organ stwierdził, że pomimo dwukrotnego wezwania strona nie uzupełniła braku wniosku w postaci dostarczenia oświadczenia właściciela/współwłaściciela nieruchomości, co w związku z treścią § 13 rozporządzenia wykonawczego skutkowało odmową przyznania stronie wnioskowanej pomocy.
Należy zatem wyjaśnić, że zarówno w treści wezwania I jak i wezwania II Agencja nie zwróciła się do strony o uzupełnienie wniosku poprzez nadesłanie ww. oświadczenia. Co więcej organ nie czekając na upływ terminu wskazanego w wezwaniu I do uzupełnienia ww. wniosku, skierował do strony wezwanie II o tożsamej treści, informując przy tym o konsekwencjach prawnych nieuzupełnienia braków w terminie. Jak wskazano powyżej strona dokonała stosownych uzupełnień wskazanych przez organ w treści powyższych wezwań. Podkreślenia wymaga, że o fakcie zmiany miejsca lokalizacji operacji objętej wnioskiem, wskazanego przez stronę w piśmie z [...] listopada 2019 r., organ dowiedział się [...] grudnia 2019 r. (wpływ pisma strony do Agencji), a zatem już po skierowaniu do strony ww. wezwań.
Zdaniem Sądu, w sytuacji dokonanej przez stronę korekty wniosku w zakresie lokalizacji operacji, organ winien był ocenić, czy skorygowany wniosek spełnia wymagania określone przepisami rozporządzenia wykonawczego oraz czy został wypełniony prawidłowo, a jeśli nie, wezwać zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do usunięcia dostrzeżonych braków.
W przedmiotowej zaś sprawie organ odmówił przyznania stronie wnioskowanej pomocy pomimo, iż nie wezwał wcześniej strony do usunięcia dostrzeżonych braków w zakresie, jego zdaniem, mającym znaczenie dla wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie można bowiem przyjąć, że skierowanie do strony dwukrotnego wezwania do uzupełnienia braków, które nie obejmowało swym zakresem braków, których nieuzupełnienie skutkowało odmową przyznania pomocy, daje podstawę do zastosowania w sprawie § 13 ust. 2a rozporządzenia wykonawczego. W konsekwencji uznać należało, że organ dopuścił się w sprawie naruszenia art. 13 ust. 1 i ust. 2, a w konsekwencji również art. 13 ust. 2 a rozporządzenia wykonawczego.
Powyższe naruszenia, choć istotne z punktu widzenia prawidłowego prowadzenia sprawy w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy, nie miały decydującego wpływu na uchylenie kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Agencja nie miała uzasadnionych podstaw do kierowania do strony wezwania do przedłożenia oświadczenia właściciela o wyrażeniu zgody na realizację operacji trwale związanej z nieruchomością, gdyż zgoda ta wynikała wprost z dokumentów dostarczonych do organu przez skarżącego.
W treści zaskarżonego rozstrzygnięcia ARiMR podkreślała, że przedmiotem operacji była m.in. przebudowa budynku/budynków stodoły/obory na budynek winiarni zlokalizowanego na działkach i budynku będących w posiadaniu zależnym strony. W odpowiedzi na skargę dodatkowo wskazano, że z umowy dzierżawy z [...] listopada 2019 r., przesłanej przez stronę w ramach "samouzupełnień do wniosku", będącej podstawą do zmiany miejsca lokalizacji inwestycji, wynika jedynie, że dzierżawca ma prawo do użytkowania oraz pobierania pożytków z ww. nieruchomości, jak również możliwość dalszego podnajmu dla podmiotów powiązanych z dzierżawcą. Organ podkreślił, że powyższe nie jest jednoznaczne z wyrażeniem zgody właścicieli nieruchomości na realizację operacji w ramach PROW 2014-2020.
W konsekwencji, w związku ze zmianą miejsca lokalizacji operacji, zdaniem ARiMR, skarżący winien był dostarczyć również oświadczenie właściciela/współwłaścicieli nieruchomości, że wyraża on zgodę na realizację operacji.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o wspieraniu jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie lub własność gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot współposiadania lub współwłasności, pomoc przysługuje temu współposiadaczowi lub współwłaścicielowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze lub współwłaściciele wyrazili zgodę na piśmie. W ust. 3 wskazano zaś dodatkowo, że zgodę, o której mowa w ust. 2, dołącza się do wniosku o przyznanie pomocy.
Powyższy przepis nie wskazuje zatem, aby zgoda ta miałaby być udzielona w formie odrębnego załącznika, bądź sporządzona na formularzu. Zatem za prawnie skuteczne uznać należało działanie skarżącego, który do zaktualizowanego wniosku załączył umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego z [...] listopada 2019 r. zawartą pomiędzy K. G. i T. R. (Wydzierżawiający) a stroną (Dzierżawca) z której wynikało (§ 1 umowy), że Wydzierżawiający mają zamiar zbyć Dzierżawcy nieruchomość składającą się z działek gruntu o numerze [...] i [...] a na chwilę obecną wydzierżawiają ją na rzecz Dzierżawcy w celu użytkowania, pobierania pożytków oraz z prawem udzielania dalszego podnajmu.
Zdaniem Sądu kolejne postanowienia przedmiotowej umowy zawierają w sobie wyrażoną wprost zgodę właścicieli nieruchomości na realizację operacji trwale związanej z gruntem. Należy bowiem zauważyć że zgodnie z § 7 przedmiotowej umowy dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i może dokonać zmian przeznaczenia budynków zabudowań gospodarczych stanowiących m.in. przedmiot umowy dzierżawy, zgodnie z uzyskanymi stosownymi pozwoleniami wydanymi wcześniej przez uprawnione organy Jednostek Samorządu Terytorialnego na zmianę sposobu użytkowania. Ponadto § 8 ust. 2 umowy stanowi, że dzierżawca może wykonywać prace adaptacyjno-remontowe związane z przedmiotem dzierżawy.
Tym samym, w ocenie Sądu, uznać należało, że załączając do uzupełnień wniosku ww. umowę dzierżawy strona spełniła warunek otrzymania pomocy, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy o wspieraniu. Nie było zatem potrzeby przedkładania dodatkowego oświadczenia w zakresie wyrażenia zgody właściciela nieruchomości na realizację operacji trwale związanej z nieruchomością.
W wyniku zatem błędnej wykładni ww. art. 20 ust. 2 ustawy o wspieraniu organ niewłaściwie zastosował art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu odmawiając stronie przyznania wnioskowanej pomocy.
Przy ponownym rozpoznaniu ARiMR będzie miała na uwadze powyższe wskazania Sądu.
Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na łączną kwotę [...] zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania Sąd zaliczył [...] zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, [...] zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz [...] zł tytułem uiszczonej opłaty kancelaryjnej od pełnomocnictwa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.