Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. N. (zwanej dalej: "Skarżącą") jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: "Prezesem ARiMR") z dnia [...] lutego 2017 r. o numerze [...], utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwanego dalej: "Kierownikiem Biura") z dnia [...] stycznia 2017 r. o numerze [...] o odmowie przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie pomocy finansowej.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2016 r. Skarżąca wystąpiła o przyznanie pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego PROW 2014-2020.
Pismem z dnia 14 lipca 2016 r. Kierownik Biura wezwał Skarżącą – na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") – do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie wskazanych dokumentów – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W dniu 28 lipca 2016 r. Skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym korektę wniosku wraz z żądanymi załącznikami.
Pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. Kierownik Biura wezwał Skarżącą – na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. – do złożenia wyjaśnień dotyczących danych zawartych we wniosku – w terminie 7 dni pod rygorem rozpatrzenia wniosku na podstawie posiadanych dokumentów i informacji.
Skarżąca złożyła w dniu 8 sierpnia 2016 r. korektę wniosku wraz z wyjaśnieniami oraz załącznikami.
Decyzją z dnia [...] października 2016 r. o numerze [...] Kierownik Biura odmówił Skarżącej przyznania pomocy z tytułu działania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników (Premie dla młodych rolników)".
Skarżąca złożyła w dniu 18 października 2016 r. odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. o numerze [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwany dalej: "Dyrektorem Oddziału") uchylił w całości decyzję Kierownika Biura z dnia [...] października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż organ I instancji nie przeprowadził niezbędnego postępowania pozwalającego wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Pismem z dnia 14 grudnia 2016 r. Kierownik Biura wezwał Skarżącą – na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. – do usunięcia braków formalnych we wniosku – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Wezwanie zostało przesłane na wskazany przez Skarżącą adres i doręczone w dniu 15 grudnia 2016 r. do rąk dorosłego domownika – W. S. Pismem z dnia 28 grudnia 2016 r., złożonym w siedzibie Biura Powiatowego w tym samym dniu, Skarżąca wystąpiła o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W uzasadnieniu wskazała, iż w dniach od 15 do 26 grudnia 2016 r. przebywała wraz z mężem poza granicami kraju. Do wniosku załączyła kopie biletu lotniczego oraz paszportów, a także dokumentację żądaną w wezwaniu z dnia 14 grudnia 2016 r.
Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2017 r. Kierownik Biura odmówił przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku. W uzasadnieniu wskazano, iż Skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy oraz nie wykazała szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności mających na celu uzupełnienie braków formalnych wniosku.
Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 9 stycznia 2017 r., w którym wskazała, iż nie mogła uzupełnić braków wniosku w terminie z uwagi na nieobecność swoją i męża w kraju. Zauważyła przy tym, iż nie ustanowiła pełnomocnika w ramach postępowania z wniosku o przyznanie pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników", natomiast wyznaczyła pełnomocnika – w osobie B. S. – w ramach postępowania z wniosku o dopłaty w ARiMR. Pełnomocnik ten nie mógł jednakże wykonać wezwania w jej imieniu z uwagi na wyznaczony termin operacji.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., Prezes ARiMR utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura.
Organ odwoławczy w całości zaaprobował stanowisko organu I instancji, iż wskazane przez Skarżącą okoliczności nie mogą być uznane za uprawdopodobniające brak winy w uchybieniu terminu. Wskazał przy tym, iż Skarżąca nie zagwarantowała przekazywania jej informacji przez domowników podczas pobytu poza granicami kraju, natomiast powinna wykazać się starannością i przewidzieć negatywne konsekwencje swojej nieobecności z powodu zaplanowanego wyjazdu.
Odnosząc się do kwestii ustanowienia przez Skarżącą pełnomocnika, organ zauważył, iż w dniu 19 listopada 2015 r. udzieliła ona B. S. bardzo szerokiego pełnomocnictwa, które obejmowało reprezentowanie Skarżącej w pełnym zakresie przed wszelkimi organami ARiMR. Jednocześnie podniesiono, iż choroba pełnomocnika również nie uzasadniała braku zawinienia w uchybieniu terminu, bowiem mógł on skorzystać z pomocy osób trzecich.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Prezesa ARiMR z dnia [...] lutego 2017 r. i poprzedzającego je postanowienia Kierownika Biura z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz o ponowne rozparzenie sprawy o przyznanie pomocy finansowej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 58 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu mimo uprawdopodobnienia przez stronę, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy;
- 2) art. 64 k.p.a. poprzez wystosowanie wezwania do usunięcia braków formalnych we wniosku a następnie wydania informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania pomimo formalnego wszczęcia postępowania z wniosku strony i dokonaniu większości czynności warunkujących możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.
Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, iż przesyłka została odebrana przez osobę schorowaną, wymagającą opieki, która nie chciała jej początkowo przyjąć. W związku z tym, nie można mówić o zaniedbaniu domownika odbierającego przesyłkę ze względu na jego stan zdrowia i świadomości.
Skarżąca zauważyła ponadto, iż po powrocie z zagranicy otrzymała w dniu 27 grudnia 2016 r. nierozpieczętowana korespondencję, z którą zapoznała się, a następnie – tego samego dnia – zgłosiła się do Biura Powiatowego celem wyjaśnienia wątpliwości, a w dniu następnym – 28 grudnia 2017 r. – dostarczyła żądane dokumenty.
Jednocześnie wskazała, iż wezwanie z dnia 14 grudnia 2016 r. dotyczyło – jej zdaniem – uzupełnienia braków merytorycznych, a nie formalnych, co oznacza, że organ nieprawidłowo wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych. W konsekwencji, w razie nieuzupełnienia wniosku, organ winien wydać decyzję i odmówić przyznania pomocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.
Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wezwanie Kierownika Biura z dnia 14 grudnia 2016 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku odpowiada prawu. Zauważyć bowiem należy, iż zostało ono wystosowane do Skarżącej po uchyleniu w całości merytorycznej decyzji z dnia [...] października 2016 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu do decyzji uchylającej wskazano, iż Kierownik Biura winien jeszcze raz przeprowadzić postępowanie i ustalić czy co najmniej jedno gospodarstwo zostało przez Skarżącą przejęte w całości. W konsekwencji tego uchylenia, postępowanie administracyjne wróciło na etap, w którym dopuszczalne było wzywanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wobec tego za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia tego przepisu postępowania.
Natomiast Sąd stwierdził, iż Skarżąca słusznie podnosi naruszenie art. 58 k.p.a.
Poza przedmiotem sporu jest okoliczność, iż w dniach od 15 do 26 grudnia 2016 r. Skarżąca przebywała wraz z mężem poza granicami kraju. Okoliczność ta została przez Skarżącą uprawdopodobniona poprzez złożenie dowodów w postaci kopii biletów lotniczych oraz paszportów, czego działające w sprawie organy nie kwestionowały. Nie jest również sporne w niniejszej sprawie, iż wezwanie z dnia 14 grudnia 2016 r. zostało przesłane na wskazany we wniosku adres Skarżącej i doręczone w dniu 15 grudnia 2016 r. do rąk dorosłego domownika, zatem w pierwszym dniu nieobecności Skarżącej pod wskazanym adresem do odbioru korespondencji.
Przedmiot sporu sprowadza się natomiast do ustalenia, czy Skarżąca uchybiła terminowi bez swojej winy gdyż jak wywodzi, w dniu odbioru korespondencji przebywała za granicą, zaś osoba, która potwierdziła odbiór adresowanej do Skarżącej korespondencji przekazała ją Skarżącej w pierwszym dniu po jej powrocie do Polski. Działające w sprawie organy przyjęły z kolei, że Skarżąca dopuściła się niedbalstwa poprzez niezagwarantowanie możliwości przekazywania jej przez domowników informacji o toczącym się postępowaniu.
Przypomnieć należy, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, pozytywną przesłanką przywrócenia terminu jest brak winy strony w jego uchybieniu. Brak winy wiąże się w takiej sytuacji z obowiązkiem dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Jedynie gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, można mówić o braku winy.
Brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności, jaki można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa.
Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe.
Mając zatem na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny, nie sposób w ocenie Sądu przyjąć stanowiska organów, iż Skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu.
Wskazać należy, iż Skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie wyjaśnień oraz dostarczenie uzupełnionego wniosku i określonych dokumentów. Słusznie zatem podnosi, iż braki w tym zakresie musiała uzupełnić osobiście, skoro organ zobowiązał ją do złożenia oświadczeń w punktach VIII, IX i X wniosku. W konsekwencji za nieprawidłowe przyjąć należało stanowisko, iż niedbalstwo Skarżącej wynikało z niezagwarantowania możliwości otrzymania informacji o toczącym się postępowaniu podczas przebywania poza granicami kraju. Nawet bowiem gdyby dorosły domownik podjął próbę kontaktu ze Skarżącą i zawiadomił ją o odebraniu wezwania, to wykazanie braku winy Skarżącej winno sprowadzać się do uprawdopodobnienia, czy w okoliczność fatycznych sprawy – pobycie poza granicami kraju – Skarżąca była w stanie uzupełnić braki formalne wniosku przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie odróżnić należy fakt powzięcia przez Skarżącą informacji o wezwaniu – na czym skoncentrowały się organy – od rzeczywistej możliwości uzupełnienia braków formalnych wniosku. Gdyby bowiem przyjąć logikę organów, to możliwość uzupełnienia braków wniosku, nawet w sytuacji posiadania przez Skarżącą informacji o wezwaniu, byłaby – w niekwestionowanych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy – iluzoryczna.
W tym miejscu podkreślić również należy, iż korespondencję obejmującą wezwanie z dnia 14 grudnia 2016 r. odebrała W. S. – uznana przez doręczającego za dorosłego domownika Skarżącej. Osoba ta nie była natomiast – co również nie jest sporne – pełnomocnikiem ustanowionym przez Skarżącą do reprezentowania jej w sprawie wniosku z dnia 29 kwietnia 2016 r. o przyznanie pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" i nie mogła dokonać w jej imieniu uzupełnienia braków formalnych we wniosku. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika ponadto, by w postępowaniu z wniosku o przyznanie pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników", Skarżąca ustanowiła jakiegokolwiek innego pełnomocnika. Zauważyć należy, iż oświadczenie w tym przedmiocie nie zostało złożone przez Skarżącą ani we wniosku z dnia 29 kwietnia 2016 r. (punkt V), ani przy późniejszych korektach wniosku.
Odnosząc się z kolei do podniesionej zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak również w postanowieniu pierwszej instancji, kwestii pełnomocnictwa udzielonego B. S., to Sąd wskazuje, że przedłożone akta administracyjne sprawy nie obejmują dokumentu pełnomocnictwa "udzielonego przez Stronę w dniu 19 listopada 2015 r. Panu B. S.", zatem stanowisko organów w tym zakresie nie poddaje się kontroli sądowej. Niezależnie jednak od tego, podnieść należy, iż gdyby nawet uznać – jak wywodzi to Prezes ARiMR – iż Skarżąca ustanowiła w dniu 19 listopada 2015 r. pełnomocnika do reprezentowania jej "w pełnym zakresie przed wszelkimi organami ARiMR", to wysłanie wezwania z dnia 14 grudnia 2016 r. bezpośrednio do Skarżącej, z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, stanowiłoby naruszenie przepisów postępowania, które niewątpliwie należałoby wziąć na korzyść strony przy rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę poczynione wyżej uwagi i dokonana oceny, czy Skarżąca bez własnej winy uchybiła terminowi do uzupełnienia braków formalnych wniosku.
Z wyłożonych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim sentencji wyroku, zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony przez Skarżącą wpis od skargi w wysokości 100 zł. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a.