Uzasadnienie
W dniu 23 maja 2005 r. pani E. G. złożyła w Biurze Obsługi Wniosków [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: [...] OR ARiMR) wniosek o dofinansowanie w ramach działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 –2006".
Pismem z dnia 8 grudnia 2005 r. [...] OR ARiMR zwrócił się do ww. wnioskodawczyni o uzupełnienie dokumentacji złożonego wniosku.
Następnie po uzupełnieniu złożonego wniosku [...] OR ARiMR pismem z dnia 23 lutego 2006 r. poinformował wnioskodawczynię, iż z uwagi na brak środków finansowych złożony wniosek został umieszczony na liście wniosków jako wniosek oczekujący na finansowanie.
Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. z uwagi na upływ z dniem [...] maja 2006 r. okresu 12 miesięcy od chwili uzyskania przez wnioskodawczynię gospodarstwa rolnego, [...] OR ARiMR odrzucił złożony wniosek. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Na skutek zaskarżenia ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1763/06 uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się m.in. na treść przepisu art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/99 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE. L. 04.153.30), wskazał iż, podjęcie indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia, o którym mowa w ww. przepisie należy utożsamić z momentem ostatecznej weryfikacji wniosku o dofinansowanie i stwierdzeniem jego kompletności.
Decyzją z dnia [...] października 2007 r. po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Dyrektor [...] OR ARiMR stwierdził: "spełnienie we wnioskowanej sprawie, na dzień 21 grudnia 2005r., wymagań określonych dla działania 1.2 "ułatwianie startu młodym rolnikom"". W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny I instancji wskazał, iż limit środków finansowych przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego działania w województwie [...] został wykorzystany na wcześniej złożone projekty w dniu [...] grudnia 2005 r., dlatego też nie jest możliwe zawarcie z wnioskodawczynią umowy na dofinansowanie realizacji projektu.
Na skutek odwołania E. G. od ww. decyzji, Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. podtrzymał w całości decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalony w sprawie stan faktyczny. Prezes ARiMR dokonując oceny przedmiotowej sprawy oraz odnosząc się do decyzji organu I instancji wyjaśnił, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie wynika wprost z wydanego w tej sprawie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym z chwilą uznania wniosku za kompletny, organ administracyjny winien w oparciu o art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju wydać decyzję administracyjną o przyznaniu dofinansowania realizacji projektu, stanowiącą podstawę do zawarcia umowy określającej warunki dofinansowania i termin wypłaty. Organ administracyjny II instancji podkreślił przy tym, iż nie było możliwości zawarcia ze skarżącą umowy o dofinansowanie z uwagi na brak środków.
Na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2007 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uzasadniając złożoną skargę podniosła, iż co prawda zgadza się z tym, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa, jednakże w jej ocenie decyzja ta jest dla niej bardzo krzywdząca, bowiem organy administracyjne działały w sposób nielogiczny. Podkreśliła, iż braki wniosku, które w jej ocenie były tak nieistotne, iż mogły być poprawione na miejscu, usunięte zostały w zakreślonym terminie, a z uzyskanych informacji dowiedziała się, iż nawet gdyby uzupełniła wniosek przed dniem [...] grudnia 2005 r. to i tak nie otrzymałaby przedmiotowego wsparcia. Niezrozumiałym zatem w ocenie skarżącej jest wzywanie do usunięcia braków wniosku, w sytuacji gdy i tak wiadomym było dla organu, iż nie dojdzie do pozytywnego uwzględnienia wniosku.
W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz odniósł się do zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz, że przy jej wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik postępowania.
Skarżąca E. G. złożyła w dniu 23 maja 2005 r. w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o dofinansowanie w ramach Działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom" Sektorowego Programu Operacyjnego "restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006". Wniosek był niekompletny, co stwierdzono w postępowaniu weryfikacyjnym. Braki wniosku uzupełnione zostały w dniu 21 grudnia 2005 r.
W prawie krajowym sprawy związane z przyznawaniem pomocy w sektorze, którego dotyczy niniejsza sprawa zostały uregulowane w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz.1206 ze zm.), zwanej dalej ustawą o NPR oraz wydanym na podstawie tej ustawy rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.). Na to, że ustawa o NPR obowiązywała nadal w 2007 r. wskazuje treść art. 44 ustawy budżetowej na 2007 r. (Dz. U. Nr 15, poz.90) stanowiący, iż "Limity kwot zobowiązań oraz wydatków w roku 2007 i kolejnych latach obowiązywania Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 są ujęte w wykazie stanowiącym załącznik nr 15."
Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju ubiegający się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych w ramach sektorowych programów operacyjnych składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tym programie. Zgodnie z ust. 2 art. 26 ustawy o NPR dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3 (tj. sektorowych programach operacyjnych i innych programach operacyjnych) przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu. Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 5 warunki dofinansowania określa umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentami przez instytucję zarządzającą programem, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, lub decyzja gdy instytucja zarządzająca albo pośrednicząca jest równocześnie beneficjentem.
W postępowaniu dotyczącym realizacji zadań w ramach SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich" instytucją zarządzającą jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a instytucją wdrażającą Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie ww. Rozporządzenia MRiRW z 8 sierpnia 2004 r. oraz umowy zawartej z MRiRW dnia 16 września 2004 r.
Procedura uzyskania pomocy uregulowana została w ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. W załączniku tego rozporządzenia /w brzmieniu według stanu prawnego na datę złożenia wniosku w niniejszej sprawie nadanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 września 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 199, poz. 1645)/ w ust. 3.1.2. Działanie 1.2. "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w sposób następujący opisano system wdrażania:
1/ Wnioski o dofinansowanie realizacji projektu składa się w OR ARiMR właściwym ze względu na miejsce realizacji projektu, zgodnie z trybem określonym w odrębnych przepisach.
2/ Wniosek o dofinansowanie realizacji projektu podlega w OR ARiMR ocenie formalnej, w szczególności pod względem poprawności jego wypełnienia i kompletności załączników.
3/ W przypadku złożenia wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników, instytucja wdrażająca wzywa, w formie pisemnej, ubiegającego się o dofinansowanie projektu do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania.
4/ Za dzień złożenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu uznaje się dzień złożenia wniosku poprawnie wypełnionego wraz z wymaganymi załącznikami do OR ARiMR 5/ Wniosek, który wymagał uzupełnienia, rejestrowany jest w kolejności wynikającej z daty wpływu do OR ARiMR ostatniego dokumentu dotyczącego uzupełnienia braków.
6/ Wniosek o dofinansowanie realizacji projektu podlega weryfikacji pod względem zgodności z celami i zasadami działania.
7/ Projekty zgodne z wymaganiami określonymi dla działania 1.2. "Ułatwianie startu młodym rolnikom" przyjmowane są do realizacji według kolejności złożenia (rejestracji) wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach dostępnych środków.
Przyjęcie projektu do realizacji następuje z dniem zawarcia umowy o dofinansowanie projektu między ARiMR i wnioskodawcą. Szczegółowe zasady rozpatrywania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu i wniosków o płatność są określone w procedurach ARiMR zatwierdzonych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Wobec przesądzenia przez Uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. podjętą w składzie siedmiu Sędziów (sygn. akt II GPS 3/06, ONSAiWSA 2007/3/59, Prok. i Pr. 2007/9/47), że określone w ustawie o NPR "przyznanie dofinansowania" ma charakter decyzji administracyjnej należy stwierdzić, że złożenie wniosku o dofinansowanie wszczyna postępowanie administracyjne.
Oceniając przeprowadzone przez ARiMR postępowanie Sąd nie stwierdził, aby było ono prowadzone z naruszeniem procedury ustalonej ustawą o NPR oraz cytowanym wyżej rozporządzeniem.
Wskazać tutaj należy, iż wniosek skarżącej, złożony został w dniu 23 maja 2005 r. Przeprowadzona wstępna ocena wniosku skarżącej pod względem jego kompletności i poprawności wykazała, że wymaga on uzupełnienia. Jednocześnie w trakcie analizy wniosku skarżącej, pula środków w ramach tzw. "koperty regionalnej" dla [...] Oddziału Regionalnego ARiMR została wyczerpana w dniu [...] grudnia 2005 r. Skarżąca uzupełniła swój wniosek w dniu 21 grudnia 2005 r. i zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wydanym w sprawie wyroku z dnia 29 marca 2007 r., z tym właśnie dniem na mocy decyzji z dnia [...] października 2007 r. stwierdzono spełnienie przez wnioskodawcę wymagań określonych dla przedmiotowego działania.
Jednocześnie z powodu braku środków finansowych nie podpisano ze skarżącą umowy o dofinansowanie. W kontekście przedstawionych powyżej kryteriów wdrażania przedmiotowego działania, zdaniem Sądu tryb postępowania organów administracyjnym w niniejszej sprawie przeprowadzony został w sposób prawidłowy. Organ administracyjny przyjął wniosek skarżącej i rozpoznając go w kolejności wpływu wezwał do jego uzupełnienia. Brak środków -a właściwie ich wyczerpanie- spowodował, że ARiMR nie mogła przyznać dofinansowania. Podkreślić tutaj należy, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" projekty przyjmowane są do realizacji w ramach dostępnych środków. Oznacza to, że aby w ogóle możliwe było przyznanie dofinansowania, ARiMR musi posiadać środki na przyznanie tego dofinansowania.
Brak tych środków w chwili stwierdzenia, iż wniosek skarżącego jest kompletny nie pozwalał na zawarcie umowy o dofinansowanie realizacji projektu, ale też nie stanowił przeszkody do wydania decyzji, która miała poprzedzać zawarcie umowy, a która kończy etap weryfikacji wniosku w zakresie jego kompletności i terminowości złożenia (tak również WSA w Warszawie IV SA/Wa 2060/06 LEX nr 341229). Dopiero na podstawie tej decyzji zawierana jest stosowna umowa o dofinansowanie realizacji projektu, gdy dostępne są jeszcze środki finansowe w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".
W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie w momencie, gdy pula środków (poprzez podpisanie wszystkich przewidzianych umów o dofinansowanie) została wyczerpana, organ administracyjny zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 29 marca 2007 r. mógł jedynie stwierdzić spełnienie przesłanek do uwzględnienia wniosku i poinformować wnioskodawcę o braku podstaw do zawarcia umowy.
Dokonując natomiast oceny sprawy w kontekście przepisów procedury administracyjnej, co bezpośrednio odnosi się do zarzutów skarżącej, która jak wskazuje w złożonej skardze: pomimo świadomości zgodności z prawem wydanej decyzji ma poczucie niesprawiedliwości (naruszenie art. 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego), wskazać należy, iż także w tym zakresie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie stwierdził bowiem, aby w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania. Zarówno Dyrektor Oddziału Regionalnego jak i Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działali w sprawie na podstawie przepisów ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r., w zakresie w jakim przepisy te uregulowały procedury postępowania.
Wskazać również należy, iż w ocenie Sądu organ administracyjny II instancji wydając zaskarżoną decyzję w sposób prawidłowy ustalił oraz rozważył stan faktyczny w sprawie oraz w pełni zrealizował wytyczne określone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1763/06. Zaskarżona decyzja zawiera przedstawienie niekwestionowanego przez stronę stanu faktycznego oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji nieprawidłowej daty wezwania organu do usunięcia braków wniosku nie stanowi w ocenie Sądu naruszenia prawa. Błędna data wezwania organu to błąd literowy, który jak wynika z uzasadnienia złożonej skargi był dla strony jasny i nie wzbudzał wątpliwości.
Mając zatem na uwadze przebieg postępowania w ocenie Sądu nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów art. 8, 9 oraz art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego.
Nadto wskazać również należy, iż wprawdzie Sąd dostrzegł, że uzasadnienie skarżonej decyzji winno być sporządzone z większą dokładnością (zwłaszcza z odniesieniem się do wszystkich okoliczności, które były dla skarżącej istotne), a tym samym z poszanowaniem wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Zaistniałe uchybienie -zdaniem Sądu- z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie czyniło jednak zasadnym uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z tych względów, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę jako niezasadną.