Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. S. (dalej: skarżący lub strona) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub organ) z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] lutego 2018 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek oraz w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] lutego 2018 r. odmówił stronie wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek oraz odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek.
Organ uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazał, że skoro ustawodawca nie dopuścił możliwości zastosowania przepisów dotyczących umorzenia należności do składek finansowanych przez ubezpieczonych, koniecznym stało się zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej kpa) odmówienie wszczęcia postepowania w tym zakresie.
Rozpoznając wniosek o ponowne rozstrzygnięcie sprawy decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej: usus) do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art.
28. Oznacza to, że składki na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek nie mogą być umarzane. Dodatkowo w zakresie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek organ przywołał art. 28 ust. 3a usus i wyjaśnił, że w odniesieniu do powyższych należności ten przepis nie znajduje zastosowania.
Uwzględniając powyższe ZUS uznał, że w świetle obowiązującego stanu prawnego nie ma on kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych w przedmiocie umorzenia bądź odmowy umorzenia przedmiotowych należności.
W skardze do sądu strona wyjaśniła, że po ponad 10 latach od prowadzenia działalności gospodarczej został obciążony niezapłaconymi składkami. Skarżący wyjaśnił, że 2002 roku przeszedł na rentę i wówczas nie miał żadnych zaległości. Do tej pory Zakład nie informował go o zaległościach i co więcej 4 lata temu zwrócił stronie 9 tys. zł. W ocenie strony gdyby posiadał zaległości, to ZUS potrącił by je sobie z tej kwoty. Obecnie strona jest na rencie i choruje na rak. W związku z tym nie stać go na spłatę zaległości.
Decyzją z [...] maja 2018 r. wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa) Zakład uchylił w całości swoją decyzję z [...] kwietnia 2018 r. oraz utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że powodem uchylenia decyzji było stwierdzenie, że w wydaniu decyzji z [...] kwietni 2018 r. brała ta sama osoba, która wydała decyzję z [...] lutego 2018 r.
Następnie ZUS udzielił odpowiedzi na skargę wnosząc o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 145 § 3 ppsa
W odpowiedzi na pismo sądu skarżący pismem z 20 lipca 2018 r. podtrzymał swoją skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ppsa) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).
Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 ppsa).
Zgodnie natomiast z art. 135 ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Należy przypomnieć, że w sprawie skarżącego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał dwie decyzje merytoryczne (pierwszo i drugoinstancyjną) w dniach [...] lutego 2018 r. i [...] kwietnia 2018 r. Następnie po wniesieniu przez stronę skargi do sądu administracyjnego, organ w dniu [...] maja 2018 r. wydał decyzję, powołując w podstawie prawnej m. in. art. 54 § 3 ppsa, którą uchylił w całości decyzję z [...] kwietnia 2018 r. oraz powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: kpa) utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] lutego 2018 r.
Odnosząc się do wniosku organu o umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 ppsa należy uznać, że wniosek ten jest nieuzasadniony. Powołany przepis nie służy do umarzania postepowania sądowoadministracyjnego tylko do umarzania postępowania administracyjnego, o czym wprost stanowi jego treść. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.
Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 i 2 stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Mając powyższe na względzie powyższy przepis nie znajdzie w sprawie zastosowania.
Przechodząc do dalszej analizy sprawy należy wskazać, że organ stosując art. 54 § 3 ppsa decyzją z [...] maja 2018 r. uchylił w całości swoją decyzję z [...] kwietnia 2018 r. i utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2018r.
Zgodnie z art. 54 § 3 ppsa organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.
Zarówno treść przepisu, jak i ukształtowane na jego gruncie orzecznictwo oraz poglądy doktryny jednoznacznie wskazują, że dopuszczalna w tym trybie autokontrola swojego działania przez organ administracji musi spełniać jedyny warunek, jakim jest uwzględnienie skargi w całości. Ocena, czy przesłanka ta została spełniona musi nastąpić w kontekście treści skargi. Organ uwzględniając skargę w całości winien uznać za uzasadnione zarówno zarzuty oraz wnioski skargi, jak i wskazaną w niej podstawę prawną. Należy wskazać, że w doktrynie wskazano m.in. że, cyt. "W zasadzie przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba, że skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi mu o inne rozstrzygnięcie. Dopuszczalne jest zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli tego domagał się skarżący - por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 5 lipca 1999r., FPS 20/98 (ONSA 1999, nr 4 poz.120). (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz. Wydawnictwo prawnicze LexisNexis. Warszawa 2004)." W orzecznictwie wskazuje się, że organ podejmując rozstrzygnięcie w trybie 54 § 3 ppsa związany jest treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi..
Należy wskazać, że powyższy przepis zawiera regulację materialnoprawną. Uwzględnienie skargi w całości następuje wówczas, gdy organ: 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i orzeka o istocie sprawy, 3) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed organem I instancji (patrz wyrok WSA w Łodzi z 29 września 2008 r., II SAŁd 298/08, LEX nr 522639).
Uwzględniając powyższe uwagi należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że strona domagała się wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności składkowych i umorzenia tych należności. W związku z powyższym działanie organu w trybie autokontroli, w wyniku którego najpierw wydano decyzję uchylającą zaskarżone rozstrzygnięcie, a następnie decyzję utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą stronie wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie należności składkowych nie mogą w żadnym wypadku być uznane za zgodne z treścią art. 54 § 3 ppsa, gdyż to działanie nie stanowi uwzględnienia skargi w całości, ani nawet w jakiejkolwiek części. Dlatego też decyzja z [...] maja 2018 r., narusza w sposób ewidentny art. 54 § 3 ppsa, który został wskazany jako podstawa procesowoprawna do jej wydania.
Sąd stosując powołany art. 135 ppsa obowiązany był wyeliminować ten akt prawny z obiegu prawnego, gdyż stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa).
Przechodząc natomiast do oceny decyzji z [...] kwietnia 2018 r., to sąd stwierdza, że podlega ona uchyleniu ze względu na to, że zarówno w jej wydaniu, jak i w wydaniu decyzji, która ją poprzedzała brała udział ta sama osoba, a mianowicie B. C. Podpisał on bowiem decyzję z [...] lutego 2016 r. jak i decyzję będącą następstwem złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. decyzję z [...] kwietnia 2018 r. (będącą przedmiotem zaskarżenia do tut. sądu).
Powyższe oznacza, iż w toku postępowania przed organem doszło do oczywistego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Stanowi on, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Sąd podkreśla, że stosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zapewnić bezstronność i obiektywizm rozpoznania środka zaskarżenia (tutaj: wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Niewątpliwie podpisanie rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu oraz rozstrzygnięcia, które było przez nie kontrolowane, i to przez tą samą osobę, jest tożsame z braniem udziału w wydaniu obu tych aktów. Taka sytuacja stanowi podstawę do wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Przewiduje on bowiem, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa.
Sąd zatem w sprawie niniejszej stwierdzając naruszenie przez organ przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa.
Mając powyższe na względzie Zakład uwzględni powyższą ocenę prawną i rozpozna wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na marginesie sąd wskazuje, że przy wydawaniu nowej decyzji należy w sposób pełny przedstawić stan faktyczny sprawy. Z akt bowiem wynika, że wnioskiem strony objęte są także należności podlegające umorzeniu na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 usus (np. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek). Tym samym organ winien wskazać, czy do tych należności zostało wszczęte postępowanie i w jaki sposób się zakończyło. Organ także winien odnieść się do twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazujących, że strona nigdy nie zatrudniała pracowników, a na jego koncie widnieją nieopłacone składki właśnie za zatrudnionych pracowników.
Mając powyższe na względzie WSA w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa uchylił decyzję ZUS z [...] kwietnia 2018 r. Natomiast stosując art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił decyzję ZUS z [...] maja 2018 r.