Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest informacja zawarta w piśmie Instytucji Organizującej Konkurs – Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "MKiDN" lub "IOK") (...) z (...) kwietnia 2017 r. o negatywnej ponownej ocenie formalnej wniosku o dofinansowanie projektu złożonego przez P. św. M. M. K. Z. B. M. K. w P. – F. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący").
Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych:
Skarżący złożył 7 października 2016 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Rewitalizacja, konserwacja i adaptacja zabytkowych obiektów D. P. i S. im. św. M. M. K. w G. oraz Z. K. F. w P. na cele propagowania różnorodności kulturowej i dialogu międzykulturowego" w ramach naboru wniosków nr (...) w trybie konkursowym dla działania 8.1 "Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury" Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014 - 2020. Skarżący ubiegał się o dofinansowanie w kwocie 12.117.630,91 zł (przy kosztach kwalifikowalnych projektu 14.256.936,37 zł).
W wyniku dokonania wstępnej oceny formalnej wniosku, zgodnie z pkt. 66 Regulaminu konkursu, MKiDN wezwał 25 października 2016 r. Wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień co do treści złożonego wniosku i uzupełnienia lub poprawy dokumentacji aplikacyjnej na etapie oceny formalnej (pismo znak: (...), odebrane przez Wnioskodawcę w (...) października 2016 r.). W ramach szeregu uwag, w piśmie znalazła się m.in. prośba o przedstawienie dokumentów potwierdzającego posiadanie przez Wnioskodawcę tytułu prawnego do nieruchomości, tj. do działek nr: 54, 55, 56, 57, 58 i 68 położnych w P.. MKiDN zauważył, że z opisu projektu wskazanego we wniosku o dofinansowanie, studium wykonalności i pozwolenia na budowę nr (...) wynikało, że projekt (remont kościoła w P.) będzie realizowany na wszystkich wskazanych działkach.
Jednocześnie poinformowano Skarżącego, że "mając na uwadze braki formalne i oczywiste omyłki, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej" prosi się o uzupełnienie dokumentacji m.in. w zakresie czytelnej wersji całości załącznika pn. Dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do nieruchomości.
W odpowiedzi Wnioskodawca poinformował, że nie posiada tytułu prawnego do działek o nr 54 i 55 i dokonał z własnej inicjatywy wyłączenia z kosztów kwalifikowanych projektu kosztów prac, które miały być realizowane na tych działkach. Po takiej modyfikacji wniosku, zakres planowanych prac miał dotyczyć tylko działek, do których Wnioskodawca dysponuje tytułem prawnym. Na działkach nr 54 i 55 miały zostać wykonane prace związane z fragmentem renowacji elewacji kościoła pw. św. A. P. w P., w części dotyczącej przypór elewacji południowej i zachodniej (w tym zakup i montaż zadaszenia szklanego) oraz umieszczeniem zadaszenia nad wtórnym i współcześnie utworzonym wejściem do pomieszczenia za makietą dawnego P..
Ponieważ zgodnie z Regulaminem konkursu Wnioskodawca jest zobowiązany do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości, na której będą realizowane zarówno kwalifikowalne jaki niekwalifikowane w ramach projektu prace, Komisja Oceny Projektów (KOP) stwierdziła, że Skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do wszystkich działek, na których miał być realizowany projekt.
W rezultacie wniosek otrzymał negatywną ocenę formalną i nie został skierowany do kolejnego etapu oceny. MKiDN uznał, że nie zostało spełnione kryterium oceny formalnej nr 5 pn. Kompletność dokumentacji aplikacyjnej: wniosku i załączników (Opis kryterium: Rodzaj załączników do wniosku o dofinansowanie i zakres informacji wymaganych w dokumentacji aplikacyjnej dla projektów wybieranych: - w trybie konkursowym zawarty jest w ogłoszeniu o konkursie. Zgodnie z Listą załączników do wniosku o dofinansowanie pkt 9 niezbędnym załącznikiem jest "Dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do nieruchomości").
O fakcie negatywnej oceny formalnej wniosku Skarżący został powiadomiony pismem z (...) listopada 2016 r., znak: (...).
Prowincja św. M. M. K. Z. B. M. K. w P. (F.) złożyła protest od negatywnej oceny formalnej projektu. Wskazywała m. in., że "w żadnym z aktów i dokumentów dotyczących sposobu organizacji konkursu nie zostały uregulowane kwestie zakresu dokumentacji aplikacyjnej, jaką mają złożyć wnioskodawcy w konkursie, a także nie znalazło się w nich bezpośrednie i jednoznaczne sformułowanie odnoszące się wprost do wymogu załączenia dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do działek objętych działaniami i pracami realizowanymi w ramach projektu, ale uznanymi za jego wydatek kwalifikowany."
Protest Wnioskodawcy, po dokonaniu przez MKiDN jako IOK autoweryfikacji oceny formalnej wniosku, został przekazany do rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko (dalej: "IZ PO IiŚ") – Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: "MRiF").
IZ PO IiŚ 13 lutego 2017 r. uwzględniła protest Wnioskodawcy i przekazała sprawę MKiDN w celu przeprowadzenia ponownej oceny formalnej projektu. Przywracając protest do ponownej oceny IZ PO IiŚ potwierdziła jednak stanowisko IOK, że zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu jako obowiązkowy załącznik należy przedstawić dokument potwierdzający posiadanie przez Wnioskodawcę tytułu prawnego do nieruchomości, na której projekt będzie realizowany (zarówno nieruchomości, na której będzie realizowany kwalifikowany jak i niekwalifikowany zakres prac). IZ PO IiŚ nie zgodziła się w tym zakresie ze stanowiskiem Skarżącego uznając, że takie wnioskowanie jest nieuprawnioną nadinterpretacją postanowień Regulaminu konkursu. Wskazała, że "rezultatem przyjęcia za poprawny zaprezentowanego przez Wnioskodawcę toku myślenia byłoby bowiem uznanie, że część jego planowanej do realizacji inwestycji, stanowiąca jej wydatki niekwalifikowalne nie musi spełniać kryteriów wyboru - co jest oczywiście sprzeczne chociażby z definicja projektu (...).
Cele i wskaźniki dotyczą projektu jako całości przedsięwzięcia - ponadto ustawa wdrożeniowa nie wprowadza rozróżnienia oraz podziału wydatków na kwalifikowane i niekwalifikowane. Równocześnie także nie można uznać, że zakres projektu, objęty wyłącznie wydatkami kwalifikowalnymi, pozwoli na pełną (tj. kompletną, zupełną) realizację projektu, a tym samym na osiągnięcie wyznaczonych dla niego celów i wskaźników." Oznacza to, że Wnioskodawca jest zobowiązany do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości, na której będą realizowane zarówno kwalifikowalne jak i niekwalifikowane w ramach projektu prace.
Jednocześnie IZ PO IiŚ – Minister Rozwoju i Finansów stwierdził, że "(...) na etapie przeprowadzonej przez IOK oceny projektu nie został w wystarczający sposób ustalony i wyjaśniony zaistniały stan faktyczny (biorąc pod uwagę intencje Wnioskodawcy) - a w konsekwencji nie są w pełni jasne powody i podstawy przyjęcia przez KOP, że projekt nie spełnia kryteriów wyboru go do dofinansowania (...) Zgodnie z powyższym, IZ PO IiŚ uznaje, że w całej sprawie nadal pozostaje nieustalony zakres, którego wyjaśnienie jest niezbędne, bowiem wpływa istotnie na weryfikację dokumentacji projektu oraz wynik jego oceny."
W związku z tym IZ PO IiŚ przekazała sprawę do IOK w celu przeprowadzenia ponownej oceny wniosku. W opinii MRiF koniecznym było wyjaśnienie:
- - czy faktycznym zamiarem Wnioskodawcy było zmniejszenie zakresu rzeczowego projektu o koszty prac przeprowadzonych na działkach, dla których tytułami prawnymi nie dysponuje (i wówczas posiadać rzeczywiście nie musi),
- - czy raczej Wnioskodawcy chodziło jedynie o wyłączenie przedmiotowej części wydatków z kosztów kwalifikowanych projektu (co w takiej sytuacji nie zwalnia go wcale z obowiązku przedłożenia wymaganych tytułów dla wszystkich nieruchomości objętych projektem).
Wobec stanowiska IZ PO IiŚ projekt został skierowany do ponownej oceny.
W toku jej przeprowadzania MKiDN zwrócił się do Wnioskodawcy z prośbą o przedstawienie wyjaśnień i uzupełnień dotyczących tytułu prawnego do nieruchomości stanowiących działki o numerach 54 i 55 i roli tych nieruchomości w projekcie oraz o jednoznaczne określenie stanowiska w odniesieniu do sposobu realizacji projektu w na tych nieruchomościach w celu ustalenia:
- 1) czy faktycznym zamiarem Wnioskodawcy przedstawionym w dokumentacji aplikacyjnej złożonej w procedurze konkursowej i później w ramach procedury uzupełnienia projektu oraz w ramach protestu było i jest wyłączenie kosztów prac prowadzonych na działkach nr 54 i 55 z kosztów kwalifikowanych projektu, natomiast zachowanie ich w ramach zakresu rzeczowego projektu,
- 2) czy faktycznym zamiarem Wnioskodawcy przedstawionym w dokumentacji aplikacyjnej złożonej w procedurze konkursowej i później w ramach procedury uzupełnień projektu i proteście było i jest zmniejszenie zakresu rzeczowego projektu o koszty prac prowadzonych na działkach nr 54 i 55, dla których w momencie składania wniosku aplikacyjnego nie posiadał on tytułów prawnych.
Ustalenie faktycznych intencji Wnioskodawcy już od momentu złożenia wniosku o dofinansowanie i później na dalszych etapach oceny było zdaniem IOK realizującej wytyczne MRiF szczególnie istotne, ponieważ przesądzało o sposobie oceny wniosku. Jeżeli intencją Wnioskodawcy od samego początku (tj. od momentu złożenia wniosku o dofinansowanie) była realizacja projektu bez prac na działkach nr 54 i 55, to późniejsze uzupełnienia wniosku byłyby możliwe, ponieważ stanowiłyby wyjaśnienie sprzecznych informacji w tym zakresie zawartych we wniosku i dokumentach aplikacyjnych. Jeżeli natomiast intencją Wnioskodawcy była realizacja projektu również na działkach nr 54 i 55, a późniejsze wyłączenie tych prac z zakresu rzeczowego inwestycji było próbą ominięcia wymagań konkursowych, to działanie takie byłoby niedopuszczalne.
W odpowiedzi Wnioskodawca wskazał, że od początku jego faktycznym zamiarem była realizacja projektu z wyłączeniem prac przy działkach (...) z kosztów całkowitych inwestycji.
MKiDN po analizie nadesłanych wyjaśnień oraz po przeprowadzeniu ponownej weryfikacji formalnej wniosku stwierdził, że od początku złożenia wniosku intencją Wnioskodawcy była realizacja projektu w całości (również na działkach nr 54 i 55), a późniejsze wyłączenie tych prac z zakresu projektu stanowiło próbę obejścia wymagań konkursowych. Podkreślił, że na działkach nr (...) miały zostać przeprowadzone prace związane z renowacją fragmentu elewacji kościoła pw. św. Antoniego Padewskiego w Poznaniu, w części dotyczącej przypór elewacji południowej i zachodniej (w tym zakup i montaż zadaszenia szklanego) oraz umieszczeniem zadaszenia nad wtórnym i współcześnie utworzonym wejściem do pomieszczenia za makietą dawnego Poznania. Podkreślił, że zakres tych prac stanowi spójny element składowy zakresu rzeczowego inwestycji, który dotyczy m.in. konserwacji elewacji kościoła.
Biorąc pod uwagę rodzaj prac na działkach nr 54 i 55 MKiDN uznał, że ich zakres jest spójny z zakresem projektu (nie stanowią one odrębnego rodzaju robót, który odbiega od pozostałego zakresu inwestycji).
W związku z tym IOK ponownie przyznała projektowi negatywną ocenę formalną z powodu braku spełnienia kryterium oceny formalnej nr 5 pn. Kompletność dokumentacji aplikacyjnej: wniosku i załączników.
W skierowanej do tutejszego sądu skardze Wnioskodawca kontrolowanemu rozstrzygnięciu zarzucił:
- I. naruszenie przepisów ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 tj.: art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędne przyjęcie, że wyłączenie działek nr (...) z projektu w ramach uzupełnień wniosku, stanowi dokonanie przez Wnioskodawcę istotnej i niedozwolonej modyfikacji złożonego wniosku o dofinansowanie projektu, podczas gdy zakres dokonanych zmian i etap, w którym zostały dokonane stanowią nieistotną i dozwoloną zmianę wniosku o dofinansowanie;
- II. naruszenie przepisów Regulaminu konkursu VIII Oś priorytetowa Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów Kultury Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 nr POIS.08.01.00-IP.05-00-002/16 a to: pkt. 64 Regulaminu w związku z pkt. 72 Załącznika nr 6 do Szczegółowego opisu osi priorytetowych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 (Wersja 1.8 z dnia 11 sierpnia 2016 r.) - obowiązująca w dniu składania wniosku - System oceny i wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 poprzez niezastosowanie wskazanych dla wnioskodawców kryteriów umożliwiających dokonanie uzupełnienia lub poprawy wniosku dofinansowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że Skarżąca wyłączając realizację projektu na działkach nr (...) podjęła próbę ominięcia wymagań konkursowych oraz, że akceptacja poprawy wniosku dokonanej przez Skarżącą naruszyłaby zasadę równego traktowania beneficjentów; nadto zarzucono niewłaściwą i niekonsekwentną interpretację Regulaminu przez IOK dotyczącą możliwości zmiany treści wniosku o dofinansowanie na etapie oceny formalnej;
- III. naruszenie procedury ponownej oceny poprzez pominięcie stanowiska i znaczącej części wniosków Instytucji Zarządzającej wyrażonych w informacji o uwzględnieniu protestu, co skutkowało powieleniem wcześniejszych błędów w procedurze oceny dokonanych przez IOK na etapie ponownej oceny;
- IV. naruszenie art. 58 ustawy wdrożeniowej poprzez przekroczenie zakresu ponownej oceny projektu polegającego na ocenie kryteriów, których nie dotyczył protest ani jego rozstrzygnięcie przez Ministra Rozwoju i Finansów.
W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie i uznanie, że ocena projektu skarżącej została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa" lub "u.z.r.p." w związku z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 61 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano możliwość:
- - uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, lub w wypadku stwierdzenia nieuzasadnionego pozostawienia protestu bez rozpatrzenia przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję;
- - oddalenia skargi w przypadku jej nieuwzględnienia;
- - umorzenia postępowania jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.
Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.
Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie przy tym wynika, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny wniosku o dofinansowanie projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.
Znaczenie dla rozstrzygania w sprawie mają więc:
- - Kryteria wyboru projektów, Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2014 – 2020, Oś Priorytetowa VIII: Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury (dalej: "Kryteria wyboru projektów") wydane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju na podstawie uchwał Komitetu Monitorującego Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014 – 2020;
- - Regulamin konkursu VIII Oś Priorytetowa Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014 – 2020 (dalej: "Regulamin konkursu") wydany przez MKiDN na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;
- - Załącznika nr 6 Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych (SzOOP) Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014 – 2020 – System Oceny Wyboru Projektów, zatwierdzony przez Komitet Monitorujący na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.
Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy zasadnie MKiDN uznał, że Skarżący, który pomimo stosownego wezwania nie przedstawił dokumentów potwierdzających tytuł prawny do działek o nr (...) w Poznaniu, na których m.in. miał być realizowany projekt o dofinansowanie którego wystąpił, nie spełnił kryterium formalnego wyboru Projektu nr 5: Kompletność dokumentacji aplikacyjnej: wniosku i załączników. Na pytanie to należy odpowiedzieć twierdząco.
Zgodnie z opisem kryterium formalnego wyboru Projektu nr 5: Rodzaj załączników do wniosku o dofinansowanie i zakres informacji wymaganych w dokumentacji aplikacyjnej dla projektów wybieranych: - w trybie konkursowym zawarty jest w ogłoszeniu o konkursie. Zgodnie z Listą załączników do wniosku o dofinansowanie – pkt. 9 - niezbędnym załącznikiem jest "Dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do nieruchomości". Tymczasem bezsporne jest, że Skarżący dokumentów takich nie przedstawił, ponieważ ich nie posiada.
Zgodnie z pkt. 66 Regulaminu konkursu Wnioskodawca może zostać wezwany do złożenia wyjaśnień i ewentualnego uzupełnienia lub poprawy dokumentacji aplikacyjnej jednokrotnie na każdym etapie oceny daną grupą kryteriów, tj. na etapie oceny formalnej, oceny merytorycznej I stopnia i oceny merytorycznej II stopnia. Tak stało się w realiach sprawy.
Pkt 69 Regulaminu konkursu stanowi, że ocena formalna jest oceną 0/1, co oznacza, że weryfikacja jest dokonywana pod kątem spełnienia bądź niespełnienia danego kryterium na podstawie listy sprawdzającej na etapie oceny formalnej.
Wreszcie z pkt. 70 Regulaminu konkursu jasno wynika m. in., że: Warunkiem pozytywnej oceny w oparciu o kryteria formalne jest spełnienie przez projekt wszystkich kryteriów formalnych. Jeżeli chociażby jedno kryterium formalne nie jest spełnione, a wniosek o dofinansowanie w tym zakresie nie może być uzupełniony, projekt uzyskuje ocenę negatywną w rozumieniu art. 53 ustawy (jest odrzucany z postępowania konkursowego).
Przesłanki te zostały spełnione w realiach sprawy. Jak zasadnie wykazała w uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia IOK wniosek w spornym zakresie nie mógł zostać i nie został skutecznie uzupełniony, co skutkowało dokonaniem jego ponownej negatywnej oceny formalnej.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Sąd stwierdza co następuje:
Odnośnie zarzutu naruszenie art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej Sąd wskazuje, że w ramach ponownej negatywnej oceny projektu przedmiotem rozstrzygnięcia nie była kwestia dokonania przez Wnioskodawcę istotnej i niedozwolonej modyfikacji złożonego wniosku o dofinansowanie projektu. Przeciwnie, zgodnie ze zgłoszonym przez Skarżącego zastrzeżeniem, MKiDN przyjęło stanowisko Wnioskodawcy, że projekt po modyfikacji będzie spełniał założone cele i wskaźniki, a jego zmiana polegająca na wyłączeniu prac na tych nieruchomościach, co do których Wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego, nie stanowi istotnej modyfikacji projektu (zob. s. 8 pisma Ministra Rozwoju i Finansów).
Jednocześnie w ramach rozstrzygnięcia z 20 kwietnia 2017 r. IOK odwoływała się jednak do argumentacji dotyczącej równego traktowania Wnioskodawcy i innych uczestników konkursu, jak również obowiązków Wnioskodawcy dotyczących starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej (zob. s. 5 przedmiotowego pisma). Zgodnie z treścią tej argumentacji: "W terminie składania wniosków o dofinansowanie każdy z wnioskodawców powinien złożyć kompletny i odpowiadający wymaganiom określonym w dokumentacji konkursowej wniosek o dofinansowanie. Zasada ta opiera się na założeniu, że wszystkie podmioty cechujące się statusem wnioskodawcy aplikującego o środki unijne w ramach konkursu organizowanego przez daną instytucję muszą zastosować się do tych samych warunków w zakresie treści wniosku, jego formy oraz terminu składania. Nie ma powodów, aby któremuś z wnioskodawców przedłużyć termin złożenia wniosku nie czyniąc tego jednocześnie w odniesieniu do pozostałych wnioskodawców, jak również nie ma powodów, by zezwolić któremuś z wnioskodawców na zmiany w treści wniosku o dofinansowanie po jego złożeniu nie zezwalając na to jednocześnie pozostałym wnioskodawcom.
W przeciwnym bowiem razie nie odpowiadałoby to zasadzie identycznego traktowania podmiotów w jednakowych okolicznościach. Takie podejście w najpełniejszy sposób odzwierciedla zasadę równego traktowania wnioskodawców. Reguły gry są bowiem bez jakiegokolwiek wyjątku takie same dla wszystkich wnioskodawców i każdy z nich w jednakowym stopniu ponosi ryzyko niespełnienia wymogów określonych dokumentacją konkursową w terminie składania wniosku o dofinansowanie". Stanowisko to Sąd w pełni aprobuje.
Pamiętać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady, o których mowa w art. 37 ustawy wdrożeniowej zostały zdefiniowane w Rozdziale 4 - Ogólne warunki wyboru projektów, pkt 1 Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 - 2020 (dalej "Wytyczne"), za pomocą których na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego określił ujednolicone warunki i procedury wdrażania funduszy strukturalnych. Zgodnie z Wytycznymi równe traktowanie wnioskodawców rozumiane jest jako zakaz stosowania regulaminu konkursu, z wyłączeniem kryteriów, w sposób skutkujący faworyzowaniem poszczególnych wnioskodawców kosztem pozostałych wnioskodawców oraz dokonywania przez IOK zmian, które miałyby taki skutek.
Wobec tego zarzut Wnioskodawcy uznać za bezzasadny. Kwestia oceny istotnej modyfikacji projektu nie była bynajmniej przedmiotem skarżonego rozstrzygnięcia.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia pkt. 64 Regulaminu konkursu w zw. z pkt. 72 Załącznika nr 6 do Szczegółowego opisu osi priorytetowych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 (Wersja 1.8 z dnia 11 sierpnia 2016 r. - obowiązująca w dniu składania wniosku) System oceny i wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020.
Pkt 64 Regulaminu konkursu stanowi:
"Uzupełnienie lub poprawa wniosku o dofinansowanie zgodnie z załącznikiem nr 6 do SzOOP: W wyniku oceny projektu kryteriami wyboru projektów dopuszczalne jest wezwanie Wnioskodawcy do złożenia na piśmie wyjaśnień co do treści złożonego wniosku o dofinansowanie i ewentualnego uzupełnienia lub poprawy dokumentacji aplikacyjnej. Ewentualne uzupełnienie lub poprawa dokumentacji aplikacyjnej dokonane w wyniku ww. wyjaśnień mają być realizowane w sposób gwarantujący równe traktowanie wnioskodawców."
Zdaniem Sądu IOK zasadnie podkreśliła, że złamaniem zasady równego traktowania byłoby dopuszczenie do modyfikacji złożonego projektu w zakresie oczekiwanym przez Skarżącego. Sąd stoi przy tym na stanowisku, że MKiDN dokonał prawidłowych ustaleń co do tego, że w momencie składania wniosku intencją i zamierzeniem Skarżącego była realizacja projektu łącznie z pracami na działkach nr 54 i 55. Intencja taka była stała aż do czasu rozpoczęcia przez IOK procedury ponownej oceny projektu. Dopiero w wyniku informacji uzyskanej na etapie oceny formalnej projektu oraz w toku ponownej oceny Skarżący zmienił stanowisko (intencje) i dokonał zmiany projektu, wyłączając z kosztów projektu prace na działkach 54 i 55. Tymczasem z treści wniosku jasno wynika, że Skarżący miał nie być świadomy, że nie posiada tytułu prawnego do działek nr 54 i 55 (o czym świadczy chociażby fragment studium wykonalności - s. 181).
W momencie składania wniosku intencją Wnioskodawcy była w sposób oczywisty realizacja projektu w całości. Jednocześnie w dalszej części Wnioskodawca wskazuje, iż dopiero w momencie uzyskania odpowiednich informacji na etapie oceny formalnej projektu oraz ponownej oceny Skarżący zmienił własne intencje i dokonała modyfikacji projektu. Dokonał racjonalnej próby rekonstrukcji założeń projektowych w oparciu o przeniesienie wydatków z części kwalifikowanej do niekwalifikowanej. Takie działalnie było zgodne z dotychczas przyjętymi założeniami w tym opracowanym budżetem projektu, pozwoleniami administracyjnymi, kosztorysami, założeniami dotyczącymi wyboru wykonawców oraz w minimalny sposób komplikowało realizacje projektu i umożliwiało jego kontynuację w praktycznie niezmienionym kształcie.
Jednocześnie wybrany przez Wnioskodawcę sposób realizacji projektu zawierał błędne (co zostało jednoznacznie potwierdzone także przez IZ PO IiŚ w jej rozstrzygnięciu) założenia dotyczące braku konieczności posiadania tytułu prawnego do nieruchomości dla wydatków niekwalifikowanych w projekcie. Potwierdzeniem takiego stanowiska Wnioskodawcy była znaczna część protestu, w ramach którego opierając się o założenia i interpretację postanowień Wytycznych wykazywał brak konieczności posiadania tytułu prawnego w przedmiotowej sytuacji. Jednocześnie w omawianym proteście Wnioskodawca nie wskazywał na to, że jego intencje zostały niewłaściwie odczytane, podtrzymywał natomiast stwierdzenia o chęci włączenia kosztów prac związanych z działkami (...) do kosztów niekwalifikowanych.
W dalszej części swojego wywodu Skarżący wskazuje, iż MKiDN pominął wskazania MRiF. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd stwierdza, że MKiDN w pełni wykonał wskazania IZ PO IiŚ wynikające z pozytywnego rozpatrzenia protestu Wnioskodawcy. Prawidłowo, rozpatrzył wniosek i pisma Skarżącego, ustalając zgodnie z zasadami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego rzeczywiste intencje Wnioskodawcy na etapie składania wniosku, jego uzupełnienia (po regulaminowym jednokrotnym wezwaniu do usunięcia uchybień), jak również na etapie protestu od pierwszej decyzji o odrzuceniu projektu, zestawiając treść ówczesnych oświadczeń z twierdzeniami Skarżącego podawanymi na etapie ponownej oceny projektu.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenie art. 58 ustawy wdrożeniowej poprzez przekroczenie zakresu ponownej oceny projektu polegającego na ocenie kryteriów, których nie dotyczył protest ani jego rozstrzygnięcie przez MRiF.
Sąd zwraca uwagę, że zarówno w piśmie o ponowne uzupełnienie (z (...) marca 2017 r.), jak również w ponownej negatywnej ocenie projektu (z (...) kwietnia 2017 r.) IOK odnosiła się do intencji Wnioskodawcy na etapie uzupełnień wniosku, co było podstawowym zaleceniem IZ PO IiŚ. Jednocześnie argumentacja dotycząca intencji Wnioskodawcy od początku realizacji projektu dotyczyła wykazania ciągu przyczynowo skutkowego postawy Wnioskodawcy, w ramach którego dopiero po uzyskaniu wyników co do rozstrzygnięcia protestu przez IZ PO IiŚ i tym samym upadku pierwotnego założenia, że Wnioskodawca nie potrzebuje tytułu prawnego do nieruchomości, Skarżący zdecydował się na zmianę formuły projektu, w ramach której dokonał wyłączenia z zakresu inwestycji spornych elementów.
Tym samym Sąd nie stwierdza zarzucanego naruszenia art. 58 ustawy wdrożeniowej.
Pamiętać należy, że to Instytucja Pośrednicząca – MKiDN otrzymał uprawnienia do określania procedury postępowania przy dokonywaniu oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie.
Sąd podkreśla, że to właśnie na podmiocie ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego oraz wyczerpującego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej. Zasada została potwierdzona m.in. w wyroku NSA z dn. 9 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 1500/11, gdzie wskazano, iż: (...) to na wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową i na nim też spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Podawane we wniosku dane, niezależnie od tego czy służą ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga gospodarz konkursu w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów".
Należy podkreślić, że ideą postępowania konkursowego jest to, że nie każdy aplikujący wnioskodawca otrzyma wsparcie z funduszy. Dofinansowanie projektu otrzymają jedynie najlepsi, to znaczy, te podmioty których projekty zostały ocenione pozytywnie, tj. wnioskodawcy, których projekty w największym stopniu przyczynią się do realizacji określonych programami wsparcia celów publicznych.
Podsumowując, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Natomiast zgodnie z ust. 2 projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący (...). We wskazanym przepisie zostały zawarte ogólne zasady odnoszące się do procedury wyboru projektów do dofinansowania tj. przejrzystość, rzetelność, bezstronność oraz równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów.
Sąd stoi na stanowisku, że podczas oceny wniosku skarżącej zasady te zostały zachowane. Skarżący nie spełnił horyzontalnego kryterium formalnego, stanowiącego w istocie kryterium dostępu, co skutkowało negatywną oceną wniosku o dofinansowanie. Oczekiwana przez Skarżącego procedura konwalidacji tego uchybienia naruszałaby zasadę równego traktowanie wnioskodawców.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji wyroku.