Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M. R. i J. D. (dalej: "Skarżący" lub "Wnioskodawcy") jest rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "Organ") z [...] lutego 2020 r. Rozstrzygnięciem tym, Dyrektor ARiMR odmówił Wnioskodawcom przyznania pomocy w ramach poddziałania: inwestycje w środki trwale poddziałanie "wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych "modernizacja gospodarstw rolnych". Podstawą odmowy było niespełnienie warunków przyznania pomocy określonych w § 7 ust. 4 oraz § 8 ust. 1 pkt 1 i § 8 ust. 5 w związku z § 4 ust. 1 pkt 1b i pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 1371 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzenie wykonawcze").
Wnioskodawcy wystąpili [...] lipca 2018 r. z wnioskiem o przyznanie pomocy w kwocie [...] zł, na operację typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" przedstawiając biznesplan na przedsięwzięcie polegające na budowie obory płytkiej wolnostanowiskowej z automatycznym usuwaniem odchodów o koszcie netto [...] zł, robota dwustanowiskowego do udoju krów o koszcie netto [...] zł, oraz kilku innych urządzeń o łącznym koszcie netto [...] zł. W przedstawionych we wniosku kosztach niekwalifikowalnych nie wykazano dodatkowego zakresu rzeczowego. Koszty robota udojowego i innych urządzeń wskazano natomiast jako koszty niekwalifikowane.
W wyniku pierwszego uzupełnienia wniosku, Wnioskodawcy wskazali jako planowane koszty wybudowania budynku produkcyjnego - obory: całkowity koszt operacji (w tym VAT) – [...] zł, koszty kwalifikowalne (bez VAT) [...] zł. Jako koszty niekwalifikowalne podali kwotę [...] zł, a łączny koszt inwestycji [...] zł. Do wniosku załączono kosztorys inwestorski na łączną kwotę netto [...] zł, w tym [...] zł kosztów kwalifikowalnych związanych z wykonaniem obory z automatycznym systemem usuwania odchodów.
W biznesplanie wskazali jako koszty niekwalifikowane – dodatkowy zakres rzeczowy w łącznej kwocie [...] zł, Na kwotę tę składały się 2 używane roboty udojowe o łącznej wartości [...] zł oraz zbiornik na mleko o wartości [...] zł.
Wnioskodawcy załączyli kosztorys inwestorski na łączną kwotę netto [...] zł, z czego koszty kwalifikowane stanowiły [...] zł.
Do kosztów kwalifikowanych zaliczyli:
- 1) Konstrukcję stalową obory - [...] zł,
- 2) Żelbetowe ściany – podwaliny i ściany w oborze,
- 3) Obudowa ścian szczytowych i dachu,
- 4) Technologia produkcji mleka – specjalistyczne wyposażenie obory.
Do kosztów niekwalifikowalnych budowy obory wraz z infrastrukturą towarzyszącą wynoszących łącznie [...] zł zaliczono:
- 1) Stan zero,
- 2) Stan surowy
- 3) Stan wykończenia wewnętrzny,
- 4) Instalacje elektryczne,
- 5) Instalacje wodno-kanalizacyjne,
- 6) Stan wykończeniowy zewnętrzny,
- 7) Zbiornik na nieczystości płynne.
W wyniku kolejnych uzupełnień wniosku, Wnioskodawcy w poprawionym przez nich kosztorysie inwestorskim, uwzględniającym zmiany pozycji pomiędzy kosztami kwalifikowalnymi a niekwalifikowalnymi wskazali:
Koszty kwalifikowalne na łączną kwotę [...] zł zaliczając do nich:
- 1) Stan zero – materiały bez robocizny,
- 2) Stan surowy,
- 3) Stan wykończenia wewnętrzny,
- 4) Instalacje elektryczne,
- 5) Instalacje wodno-kanalizacyjne,
- 6) Stan wykończeniowy zewnętrzny,
- 7) Technologię produkcji mleka – specjalistyczne wyposażenie obory – [...] zł
- 8) Zbiornik na nieczystości płynne.
Do kosztów niekwalifikowalnych na łączną kwotę [...] zł zaliczono:
- 1) Stan zero – [...] zł,
- 2) Technologia produkcji mleka – roboty udojowe – [...] zł,
- 3) Przyłącze wodociągowe – [...] zł,
- 4) Linię zasilającą- [...] zł.
W wyniku ponownej analizy wniosku stwierdzono, że Wnioskodawcy w sposób celowy dokonali zmian pozycji pomiędzy kosztami kwalifikowalnymi, a niekwalifikowalnymi, w szczególności w zakresie pozycji: technologia produkcji mleka. Organ zauważył też, że na etapie składania wniosku, Wnioskodawcy nie wykazali kosztów niekwalifikowanych w postaci pracy własnej.
Dyrektor ARiMR zauważył, że zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego przyznanie pomocy może nastąpić tylko wówczas, gdy będzie ona stanowić nie mniej niż 30% wysokości kosztów kwalifikowalnych danej operacji.
W ocenie Organu, wykluczenie przez Wnioskodawców z kosztorysu inwestorskiego w ramach pierwszych uzupełnień kosztów budowy obory w wysokości [...] zł jako kosztu niekwalifikowalnego, a następnie na etapie drugich uzupełnień ponowne dokonanie zmian w kolejnym kosztorysie kosztów niekwalifikowalnych na kwotę [...] zł, tj. zaliczenie tylko części kosztów wykonania stanu zerowego – robocizna i sprzęt, a uwzględnienie zakupu materiałów dokonano w sposób sztuczny, w celu spełnienia warunku określonego w § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Ponadto Dyrektor ARiMR uznał, że wykazano koszty robocizny własnej w wysokości [...] zł, co przy uwzględnieniu pracy dwojga wykonawców przy stawce [...] zł za godzinę pracy daje 4 i pół roku pracy, a tak długiego okresu wykonania inwestycji nie przewiduje umowa z ARiMR.
W konkluzji, Organ stwierdził, że skoro wartość kosztów kwalifikowanych, to jest łączny koszt robót budowlanych wynosi [...] zł, to kwota pomocy [...] zł stanowi 26.01% tej wartości, a więc nie przekracza 30% kosztów kwalifikowanych wymaganych zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego.
Skarżący, w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- 1) art. 14 § 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, co przejawia się w błędnej odmowie przyznania pomocy finansowej Stronie wzywającej, mimo że spełnia ona wszelkie warunki do przyznania takiej pomocy;
- 2) art. 27 § 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zgodnie z przywołanymi przepisami odmawiając pomocy organ powinien w sposób wyczerpujący i nie pozostawiający żadnych wątpliwości wykazać, że strona nie spełnia warunków do jej uzyskania;
- 3) § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, co przejawia się w błędnym uznaniu, że kwota wnioskowanej pomocy jest mniejsza niż 30% kosztów kwalifikowanych inwestycji;
- 4) art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego – zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;
- 5) zarzut niezapoznania się z zasadami ubiegania się o przyznanie pomocy i instrukcją wypełnienia wniosku o przyznanie pomocy.
Uzasadniając skargę Wnioskodawcy podnosili w szczególności, że wraz ze swoimi domownikami są w stanie zaangażować do prac własnych przy inwestycji 6 osób, a nie dwie jak wskazywał organ, co pozwoli na wykonanie inwestycji w czasie 20 miesięcy. Zarzucili też, że organ nie ustosunkował się do wyjaśnień wnioskodawców dotyczących uzasadnienia wydzielenia kosztów niekwalifikowanych, zarzucając sztuczne dzielenie kosztów. Wnioskodawcy wskazali, że wnioskowana kwota pomocy jest uzależniona od kosztów kwalifikowanych, a nie od kosztów inwestycyjnych, a organ w swojej ocenie pominął istotną kwestię niekwalifikowalności kosztów pracy własnej.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz.2325 ze zm., dalej: "ppsa"), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 ppsa jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stan prawny w zakresie przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Inwestycje w środki trwałe" - "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" został unormowany rozporządzeniem wykonawczym, wydanym na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2015r., poz. 349 ze zm., dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich" lub "ustawa wrow"). Jak wynika z art. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Do tych innych przepisów należy zaliczyć art. 34 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
Zgodnie z tym przepisem do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4, 5, pkt 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Ponieważ przedmiotem sprawy jest przyznanie pomocy, o jakiej mowa w wymienionym przepisie, zatem ma on zastosowanie w tej sprawie, zasadniczo wykluczając stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (poza zakresem wskazanym w tym przepisie).
Zatem reguły postępowania w sprawie przyznania pomocy w sprawie niniejszej wyznaczają przepisy art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z tymi przepisami organ, przed którym toczy się postępowanie, stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 2 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Jak wynika z art. 22 ustawy o wspieraniu rozwoju, pomoc jest przyznawana na wniosek. Skarżący wystąpili ze stosownym wnioskiem. W związku z tym, że wniosek nie był kompletny, Skarżący byli dwukrotnie wzywani do uzupełnienia wniosku. W wymaganym terminie złożyli uzupełnienia. Organ nie kwestionował prawa do uzupełnienia wniosku i jego modyfikacji. Było to zasadne, że – jak wywiedli Skarżący – postępujący proces przygotowania inwestycji wymagał modyfikacji i skonkretyzowania pierwotnej treści wniosku.
Zawarte w art. 34 ust. 2 ustawy wrow zasadnicze wyłączenie stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przy jednoczesnym określeniu w art. 27 ust. 1 tej ustawy zasad postępowania organu w sprawie przyznania pomocy, takich jak w szczególności obowiązek stania na straży praworządności i obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału, nakazuje organowi w szczególności oparcie decyzji na całokształcie materiału dowodowego. Wnioski z tego materiału dowodowego powinny być wyprowadzone na podstawie analizy logicznej, zgodnej z zasadami doświadczenia życiowego. Organ powinien przy tym wyjaśnić, na jakich przesłankach faktycznych oparł swe wnioski (zwłaszcza w przypadku decyzji odmownej). Powinien też wskazać dowody, z jakich wywiódł swe ustalenia co do oceny wniosku, wyjaśnić dlaczego zakwestionował okoliczności faktyczne podane przez wnioskodawców dla uzasadnienia wniosku. Uzasadnienie rozstrzygnięcia dla umożliwienia oceny jego zgodności z prawem powinno przedstawiać wnioski co do okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, sposób dojścia do tych wniosków w oparciu o analizę wniosku i zebranego materiału dowodowego
W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję z obowiązku tego się nie wywiązał. Przyjęte przezeń ustalenia faktyczne nie wynikają z treści wniosku w jego ostatecznym kształcie, są nawet wewnętrznie sprzeczne z niektórymi twierdzeniami organu zawartymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia lub też są oparte o gołosłowne, nienależycie umotywowane stwierdzenia organu.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przy wyliczeniu, że wnioskowana pomoc ([...] zł) stanowi 26,01% kosztów kwalifikowanych organ przyjął, że łączny koszt robót budowlanych wynosi [...] zł. Nie wyjaśnił jednak na jakiej podstawie przyjął taką kwotę. Wskazał (str. 4 uzasadnienia), że po ostatnim uzupełnieniu wniosku i kosztorysu Skarżący wskazali kwotę kosztów kwalifikowalnych w wysokości [...] zł, a kosztów niekwalifikowanych – [...] zł. Do kosztów kwalifikowanych zaliczyli przy tym:
- 1) stan zero – bez robocizny i sprzętu,
- 2) stan surowy,
- 3) stan wykończeniowy zewnętrzny,
- 4) stan wykończeniowy wewnętrzny,
- 5) instalacje elektryczne,
- 6) instalacje wodno-kanalizacyjne,
- 7) technologia produkcji mleka – specjalistyczne wyposażenie obory,
- 8) zbiornik na nieczystości płynne.
Organ nie wyjaśnił przy tym, które z tak podanych przez Wnioskodawców kosztów nie mogły być uznane za koszty niekwalifikowane i to w stopniu zmniejszającym uznane przez organ koszty kwalifikowalne do przyjętej do wyliczenia 26,01% kwoty [...] zł. Organ nie wskazał, które ze wskazywanych przez Wnioskodawców kosztów kwalifikowanych nie mogły być zaliczone do takich na podstawie § 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia wykonawczego i to w takim stopniu, że spowodowało to przyjęcie przez Organ wysokości kosztów kwalifikowanych w kwocie [...] zł, zamiast przedstawionych przez Wnioskodawców kosztów kwalifikowanych w wysokości [...] zł.
Dyrektor ARiMR, nie uzasadnił też swojego stwierdzenia, że wykluczenie przez Wnioskodawców z kosztorysu inwestorskiego części kosztów budowy obory jako kosztu niekwalifikowanego tj. najpierw kwoty [...] zł, a później w miejsce tej kwoty – [...] zł miało być dokonane w sposób sztuczny w celu spełnienia warunku określonego w § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Przecież zmiany w zakresie wysokości kosztów niekwalifikowanych nie wpływały na ocenę wysokości kosztów kwalifikowanych.
Nieuzasadnione na gruncie przedstawionych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia okoliczności jest również stwierdzenie, że "wnioskodawca w sposób celowy dokonał zmian pozycji pomiędzy kosztami kwalifikowanymi a niekwalifikowanymi, np. specjalistyczne wyposażenie obory – [...] zł (z dn. [...]/07/2019 r.), a wcześniej tj. w dniu [...]/06/2019 pozycja 1.2 technologia produkcji mleka – specjalistyczne wyposażenia obory wynosiła [...] zł. Taka zmiana nadal nie powoduje obniżenie wysokości kosztów kwalifikowalnych do przyjętej przez Organ kwoty [...] zł. Poza tym, z treści wniosku wynika, że technologia produkcji mleka składa się z kosztów kwalifikowanych – specjalistycznego wyposażenia obory – [...] zł, oraz z kosztów niekwalifikowanych – technologii produkcji mleka – robotów udojowych – [...] zł. Organ nie wyjaśnił, dlaczego koszty specjalistycznego wyposażenia obory w celu zainstalowania linii udojowej z robotami udojowymi, nie została zaliczona do kosztów kwalifikowanych.
Wreszcie nieuzasadnione jest stanowisko Dyrektora ARiMR, a dodatkowo nie mające wpływu na przyjęcie wysokości kosztów kwalifikowanych, że dla wartości robocizny własnej w wysokości łącznej [...] zł przyjęto tylko pracę dwóch osób, to jest Wnioskodawców. Organ nie wyjaśnił, dlaczego i na podstawie jakich przepisów prawa nie można w ramach takich kosztów niekwalifikowanych przyjąć pracy domowników wnioskodawców czy zatrudnianych przezeń osób, co umożliwiałoby wykonanie inwestycji w znacznie krótszym czasie, niż sugeruje to organ.
Wszystkie wskazane wyżej uchybienia Dyrektora ARiMR czynią zasadnymi zarzut rozpoznania sprawy z istotnym naruszeniem prawa, to jest zasad wynikających z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający na gruncie przedstawionych okoliczności faktycznych, jakimi przesłankami kierował się uznając, że wniosek nie spełnia warunków przyznania pomocy, o jakich mowa w § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w związku z art. 14 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że organy naruszyły prawo w stopniu mającym wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia naruszając zasadę praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ wyczerpująco rozpatrzy wszystkie okoliczności sprawy, a w uzasadnieniu wyjaśni podjęte rozstrzygnięcie, opierając argumentację na zgromadzonym materiale dowodowym. W przypadku kwestionowania wskazywanych przez Skarżących we wniosku (w jego ostatecznej treści) kosztów kwalifikowalnych Dyrektor ARiMR zobowiązany będzie wyjaśnić jakie konkretnie koszty kwalifikowalne, w jakiej wysokości kwestionuje i na jakiej podstawie prawnej i faktycznej.
Stwierdzenie powyższych uchybień obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, o czym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy ppsa, orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa. Na zasądzone koszty postępowania w wysokości [...] zł składa się uiszczony przez Skarżących wpis sądowy w kwocie [...] zł.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zmianami).