Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. A. S.A. (dalej: Skarżąca/Beneficjent) jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: organ) z dnia (...) marca 2017 r., nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa K.P. (dalej: Instytucja Pośrednicząca/IP) z dnia (...) lipca 2016 r., nr (...) zobowiązującą do zwrotu wykorzystanej z naruszeniem procedur kwoty dofinansowania w wysokości 147.806,61 zł.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 20 listopada 2012 r. Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. K. P. z@programowane na sukces. W wyniku przeprowadzonej oceny formalnej i merytorycznej ww. wniosek został oceniony pozytywnie i przyjęty do dofinansowania.
W związku z powyższym 18 lipca 2013 r. pomiędzy Województwem K. P., a Skarżącą została zawarta umowa o dofinansowanie ww. projektu, w ramach Priorytetu VIII Regionalne Kadry Gospodarki, Działanie 8.1. Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, Poddziałanie 8.1.1. Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw.
Dofinansowanie, zgodnie z § 8 umowy, było przekazywane transzami.
W wyniku weryfikacji końcowego wniosku Beneficjenta o płatność za okres kwiecień-maj 2015 r. Instytucja Pośrednicząca, z uwagi na nieosiągnięcie rezultatów założonych w projekcie, dokonała rozliczenia finansowego w oparciu o regułę proporcjonalności i wezwała Skarżącą do zapłaty 147.806,61 zł. Skarżąca nie zwróciła ww. kwoty, wobec czego decyzją z (...) lipca 2016 r., nr (...) została zobowiązana do jej zwrotu.
Zaskarżoną decyzją z (...) marca 2017 r., nr (...) Minister Rozwoju i Finansów utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Instytucji Pośredniczącej.
Organ wyjaśnił, iż Skarżąca nie zrealizowała w pełni założeń merytorycznych projektu, ponieważ osiągnięto tylko 1 wskaźnik spośród 11 zaś stopień realizacji pozostałych wskaźników oscylował między 27,37% a 70,83%. Tym samym zasadnym było rozliczenie projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności. W nawiązaniu do powyższego organ powołał treść Wytycznych, z której wynika, że "w przypadku niespełnienia celu projektu wyrażonego wskaźnikami produktu lub rezultatu w zależności od założeń wskazanych w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie wysokość wydatków w dotychczas zatwierdzonych wnioskach o płatność może zostać proporcjonalnie zmniejszona".
Jednocześnie zaznaczono, że Wytyczne uzależniają zastosowanie reguły proporcjonalności od tego, czy nieosiągnięcie założeń merytorycznych wynikało z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. Jeżeli powodem nieosiągnięcia założeń projektu były czynniki zewnętrzne, na które beneficjent nie miał wpływu, w szczególności siła wyższa, jest to podstawa do odstąpienia od żądania zwrotu wydatków niekwalifikowalnych. Jednakże analizując działania beneficjenta pod kątem wystąpienia ewentualnych czynników zewnętrznych, które mogły spowodować niższą realizację wskaźników, w stosunku do wartości założonych organ ocenił, iż takowe nie wystąpiły. Dlatego też, w ocenie organu, brak było podstaw do rozliczenia kosztów Zarządzania projektem w kwocie wynikającej z zatwierdzonego budżetu projektu, jeżeli założenia merytoryczne zrealizowano w stopniu 47,25%, a zarazem kwota ta była powyżej przyjętego w projekcie limitu dla tej kategorii wydatków (13,43%).
Następnie wyjaśniono, że zgodnie z regułą proporcjonalności z uwagi na niezrealizowanie celu projektu nalicza się wydatki niekwalifikowalne w zadaniu merytorycznym, którego założenia nie zostały zrealizowane, oraz w ramach kosztów rozliczonych z tytułu Zarządzania projektem oraz w Kosztach pośrednich. Organ wskazał, iż suma wydatków przedstawionych do rozliczenia w końcowym wniosku o płatność (851.695,28 zł) przewyższała łączną kwotę otrzymanych transz (850.000 zł) o 1.695,28 zł zaś kwota wydatków niekwalifikowalnych podlegających zwrotowi przez to 147.806,61 zł (149.501,89 zł - 1.695,28 zł).
Podsumowując organ zaznaczył, że niezrealizowanie przyjętej w projekcie koncepcji wsparcia merytorycznego, z uwagi na nieosiągnięcie założonych wskaźników stanowi naruszenie umowy o dofinansowanie, ponieważ Skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie stanowiącym załącznik do umowy. Niedotrzymanie zapisów umowy w tym zakresie stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.); dalej "u.f.p." i jest podstawą do wydania decyzji w trybie art. 207 u.f.p.
Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postęowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez brak rozpatrzenia sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającą się w szczególności uznaniem, iż działania podejmowane przez Beneficjenta były niewystarczające i nieskuteczne, a na nieosiągnięcie założonych wskaźników nie miał wpływu brak zgody IP na wprowadzenie proponowanych działań naprawczych, podczas, gdy Skarżąca dochowała należytej staranności podejmując wszelkie możliwe działania, aby zrealizowanie wskaźników zakończyło się sukcesem, wykorzystując przy tym całą posiadaną wiedzę i doświadczenie, zaś zgoda IP na proponowane zmiany pozwoliłaby na realizację wskaźników Projektu w wyższym stopniu;
- - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a. polegające na przedstawieniu niedostatecznego i niepełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przejawiające się w szczególności brakiem dokonania oceny podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Skarżąca wykorzystała środki z naruszeniem procedur, podczas gdy z treści decyzji I instancji nie da się wywieść wniosku, jakie przepisy prawa powszechnie obowiązującego zostały przez Skarżącą naruszone. Powyższe w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji wadliwej, naruszającej zasadę zaufania do organów administracji publicznej, nie dość wnikliwej i niedostatecznie wyjaśniającej zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Marszałka Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 22 lipca 2016 r., podczas gdy decyzja ta jako wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w odwołaniu Skarżącej, powinna zostać uchylona na podstawie art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a.
Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.
Skarżąca wskazała, że organy zobowiązane były na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalić, czy brak realizacji założeń projektu nastąpił z przyczyn zależnych od Skarżącej, ustalić stopień ewentualnej winy oraz stopień niedochowania należytej staranności przez Beneficjenta oraz ustalić ewentualne inne okoliczności, które mogły mieć wpływ na brak realizacji założonych wskaźników.
Organy powinny były zatem poddać zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocenie także pod kątem określenia stopnia niedochowania należytej staranności przez Beneficjenta oraz pod kątem istnienia jakichkolwiek innych, obiektywnych, czynników, które mogły mieć wpływ na realizację projektu. Tymczasem organ nie wziął pod uwagę, a przynajmniej nie nadał odpowiedniego znaczenia, okolicznościom, które przemawiały za uznaniem, że Skarżąca dochowała należytej staranności, aby osiągnąć cele projektu. Skarżąca zauważyła, że na bieżąco informowała o pojawiających się problemach w realizacji projektu i równocześnie proponowała określone środki zaradcze, tj. zmiany w projekcie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); określanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.
W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 16 marca 2017 r.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.
Należy wyjaśnić, iż skarżąca w dniu 18 lipca 2013 r. zawarła umowę o dofinansowanie projektu pt. "K. z@programowane na sukces". Projekt był realizowany przez Skarżącą w okresie od 1 lipca 2013 r. do dnia 31 maja 2015 r. Głównym celem projektu był wzrost konkurencyjności 132 MMŚP branży IT poprzez wzrost kompetencji 208 programistów/tek ze średnim wykształceniem w wyniku przeprowadzenia certyfikowanych szkoleń IT.
Zdaniem Sądu, za niezasadne uznać należy zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania. W szczególności nieuprawnione jest twierdzenie, iż organy dokonały dowolnej, wybiórczej oceny dowodów, wyprowadzając wnioski sprzeczne z materiałem dowodowym. Zdaniem Beneficjenta - widząc istniejące zagrożenia - dochował on należytej staranności, aby rezultaty projektu zostały osiągnięte na jak najwyższym poziomie. Co istotne, organy nie wskazały, jakie innego rodzaju działania Skarżąca powinna była podjąć, aby jej starania zostały uznane za wystarczające, z kolei działania przez nią podejmowane były przez IP negatywnie oceniane, blokowane.
Należy w powyższym kontekście podkreślić, iż w sprawie bezsporne jest, że Skarżąca nie zrealizowała w pełni założeń merytorycznych projektu. Tylko jeden spośród jedenastu wskaźników został osiągnięty. Stopień realizacji pozostałych wskaźników oscylował między 27,37% a 70,83%.
Tym samym zasadne stało się dokonanie rozliczenia projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności, poprzedzone analizą tego, czy nieosiągnięcie założeń merytorycznych wynikało z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. Stąd w analizowanej sprawie zasadna była ocena działań beneficjenta pod kątem wystąpienia ewentualnych czynników zewnętrznych, które mogły spowodować niższą realizację wskaźników, w stosunku do wartości założonych. Należy jednak podkreślić, iż zakres wsparcia realizowany w zaskarżonym projekcie wynikał z pomysłu i inicjatywy samej Skarżącej. Uregulowania konkursowe nie narzucały potencjalnym beneficjentom żadnych wymogów co do minimalnego zakresu udzielanego wsparcia, dotyczącego np, liczby przedsiębiorstw objętych wsparciem projektu czy liczby przeszkolonych uczestników projektu. Trafne jest zatem wskazanie przez IZ PO KL, iż przyjęte w zaskarżonym projekcie założenia merytoryczne wynikały z działania samego Beneficjenta.
Nie kwestionując powoływanych w toku postępowania administracyjnego przez Skarżącą działań, które miały doprowadzić do zrealizowania przyjętej koncepcji projektowej, organy w analizowanym stanie faktycznym zasadnie wywiodły, iż w praktyce okazały się one niewystarczające i nie zapewniły osiągnięcia założonego celu projektu.
Organy szczegółowo odniosły się do działań związanych z modyfikacją pierwotnie przyjętej koncepcji projektowej. Wskazano w tym zakresie na argumentację dotyczącą konieczności wprowadzenia zmian w związku ze zmieniającym się zapotrzebowaniem na szkolenia przedsiębiorców i ich pracowników z województwa kujawsko-pomorskiego. Organ odwoławczy trafnie wskazał, iż wprowadzone zmiany nie zapewniły jednak pełnej realizacji ostatecznie zatwierdzonej koncepcji projektowej, a zatem trudno uznać je za skuteczne przeciwdziałanie trudnościom w osiągnięciu celu projektu. Podkreślono, iż na miesiąc przed zakończeniem realizacji projektu Skarżąca zawnioskowała o wydłużenie okresu realizacji o dodatkowy miesiąc. W ramach wówczas wnioskowanych zmian zaplanowano odstąpienie od realizacji trzech ścieżek szkoleniowych, w ich miejsce wprowadzenie dwóch nowych oraz modyfikację liczby edycji trzech innych realizowanych ścieżek szkoleniowych.
IZ PO KL zasadnie oceniała powyższe działania jako próbę odejścia od realizowanej pierwotnie koncepcji projektowej, która podlegała ocenie ekspertów, warunkującej zatwierdzenie projektu do realizacji. Beneficjent nie uwzględnił również okoliczności, iż działania zaplanowane w projekcie, z uwzględnieniem wprowadzanych w nim zmian, powinny były odbyć się w ustalonym okresie, w którym Skarżąca zobowiązała się zrealizować założone rezultaty projektu. Zgodnie z zapisami umowy projekt miał być realizowany według wniosku o dofinansowanie ocenionego na etapie rozstrzygania konkursu. Wprowadzanie do projektu zmian poprzez zmiany w treści wniosku o dofinansowanie niewątpliwie stanowi odstępstwo od ogólnej zasady i każdorazowo uzależnione winno być od indywidualnej oceny danej sprawy.
Należy również zauważyć, iż stopień wydatkowania w poszczególnych kategoriach wydatków nie był proporcjonalny do stopnia realizacji założeń merytorycznych projektu (47,25%). Proporcje te nie zostały zachowane w ramach kategorii: Zarządzanie projektem (91,08%) i Koszty pośrednie (98,5%). Tym samym Beneficjent rozliczył wydatki nieproporcjonalnie do osiągniętych założeń merytorycznych mierzonych poprzez przyjęte wskaźniki. Należy wskazać na ścisłą zależność zatwierdzonych w budżecie kosztów pośrednich i kosztów zarządzania projektem od realizowanego zakresu wsparcia merytorycznego. W Wytycznych (rozdz. 4.3 pkt 2) wprowadzone zostały limity dla kosztów zarządzania uzależnione od wartości wydatków ponoszonych w ramach kosztów pośrednich. Doprecyzowano w Wytycznych, iż ww. limity obowiązują zarówno na etapie konstruowania budżetu projektu, jak też końcowego rozliczenia projektu.
Zatem stopień realizacji założeń merytorycznych projektu w ramach zadań bezpośrednich determinuje możliwy do rozliczenia poziom wydatków z tytułu zarządzania projektem. W zaskarżonym projekcie według zatwierdzonego wniosku o dofinansowanie założone koszty Zarządzania projektem stanowiły 13,43% wartości projektu. Wartość wydatków przedstawionych do rozliczenia w końcowym wniosku o płatność z tytułu Zarządzania projektem stanowiła 30,3% wartość projektu. Natomiast w odniesieniu do kosztów pośrednich Wytyczne nie stanowią wprost o ich proporcjonalności względem wydatków rozliczonych w zadaniach merytorycznych. Niemniej, uwzględniając aspekt celowościowy kosztów pośrednich w projektach, a także zapisy Wytycznych dotyczące kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem, zasadne jest stanowisko IZ, iż również ich wysokość uzależniona jest od wartości zadań merytorycznych realizowanych w projekcie.
Również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać za bezpodstawny. Organ odwoławczy opisał bowiem dokładnie okoliczności faktyczne sprawy i wyjaśnił podstawę prawną wydanej decyzji. Skarżąca nie wykazała ponadto aby wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył zasady: pogłębiania zaufania do organów Państwa, przekonywania oraz szybkości postępowania. Wyczerpujące odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz wykazanie argumentów przemawiających za prawidłowością wydanej decyzji wypełnia w należyty sposób dyrektywy art. 8 i art. 11 k.p.a. Organ w żaden sposób nie naruszył również wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości, przeprowadzając postępowanie w sposób sprawny, jednocześnie wnikliwie badając stan faktyczny i prawny sprawy.
Za niezasadny Sąd uznał ponadto zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. W ocenie Sądu, organy obu instancji poddały należytej ocenie wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na osiągnięcie merytorycznych założeń projektu. Niezrealizowanie przyjętej w projekcie koncepcji wsparcia merytorycznego, z uwagi na nieosiągnięcie założonych wskaźników stanowi naruszenie umowy o dofinansowanie w części, w której Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie stanowiącym załącznik do umowy. Niedotrzymanie zapisów umowy w tym zakresie stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., oraz podstawę do wydania decyzji w trybie art. 207 u.f.p.
Podsumowując uznać należy, iż organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego uznając wydatki poczynione przez Skarżącą za dokonane w sposób sprzeczny z obowiązującymi procedurami, w tym umową o dofinansowanie i postanowieniami Wytycznych, a także przestrzegał wskazanych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.