Uzasadnienie
Na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, nr [...], z dnia [...] października 2014 r. Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] wszczął w dniu 17 października 2014 r. kontrolę u płatnika składek "[...]" Spółka Jawna [...].
Pismem doręczonym faksem z dnia 28 października 2014 r. Spółka wniosła sprzeciw na wykonywanie czynności kontrolnych przez inspektorów ZUS-u, którzy za pośrednictwem poczty wysyłali do świadków wezwania do złożenia zeznań w formie korespondencyjnej. O fakcie tym Spółka dowiedziała się w dniu 24 października 2014 r.
Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Zakład odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu z dnia 28 października 2014 r.
W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał na 3 - dniowy termin na wniesienie sprzeciwu, określony w art.. 84c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2010 r., nr 220, poz. 1447 ze zm.). ZUS podkreślił, iż do postępowań w zakresie rozpatrywania sprzeciwu stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (po rozpoznaniu odwołania Spółki Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] października 2014 r.)
Po odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu z dnia 28 października 2014 r. Zakład kontynuował czynności kontrolne rozpoczęte w dniu 17 października 2014 r.
Pismem z dnia 7 listopada 2014 r. "[...]" Spółka Jawna [...] wniosła kolejny sprzeciw, tym razem na podjęcie czynności kontrolnych przez inspektorów ZUS.
W uzasadnieniu Spółka zajęła stanowisko, iż wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu nie jest rozstrzygnięciem sprzeciwu zgodnie z art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2010 r., nr 220, poz. 1447 ze zm.). Zatem, skoro Zakład nie wydał stosownego postanowienia w sprawie sposobu rozpoznania sprzeciwu, to należy uznać, iż zgodnie z art. 84c ust. 12 usdg odstąpił od czynności kontrolnych. W tej sytuacji inspektorzy kontroli powinni przed wznowieniem kontroli przedstawić nowe upoważnienie do jej przeprowadzenia oraz zawiadomić Spółkę, zgodnie z art. 79a ust. 1 i 4 ustawy, o zamiarze przeprowadzenia kontroli co najmniej 7 dni wcześniej – czego nie uczynili.
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu z dnia 7 listopada 2014 r.
W uzasadnieniu organ I instancji zajął stanowisko, iż pismo z dnia 7 listopada 2014 r. nie jest oparte na przesłankach wymienionych w art. 84c ust. 1- 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W związku z tym nie mogło być zakwalifikowane jako sprzeciw w rozumieniu powołanej ustawy i rozpatrzone w tym trybie.
Po rozpoznaniu odwołania Spółki Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] listopada 2014 r., w uzasadnieniu podzielając stanowisko organu I instancji.
Pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. "[...]" Spółka Jawna [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu na kontynuowanie czynności kontrolnych.
Decyzji Prezesa ZUS-u Skarżąca zarzuciła wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 83b ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji, mimo braku podstawy prawnej, co skutkowało rażącym naruszeniem prawa;
- 2. art. 84c ust. 1, 9 i 12 w związku z art. 92a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - poprzez ich niezastosowanie w sprawie polegające na kontynuowaniu czynności kontrolnych pomimo nierozpatrzenia wniesionego przez Skarżącą sprzeciwu na sposób wykonywania przez ZUS czynności kontrolnych;
- 3. art. 84c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie prowadzące do uznania, że sprzeciw Skarżącej wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem art. 79 – 79b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej został wniesiony po terminie;
- 4. art. 79a ust. 6 pkt 9 ustawy w zw. z art. 6 i 8 kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pisemne pouczenie o samym prawie wniesienia sprzeciwu bez wskazania terminu jego wniesienia stanowi prawidłowe pouczenie Skarżącej przez ZUS o jej prawach i obowiązkach, w tym w szczególności o terminie wniesienia sprzeciwu.
Mając na uwadze powyższe naruszenia prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Spółka wnosiła o:
- 1. stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa w całości oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS;
- 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej odrzucenie.
Powołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. II GSP 3/13, organ II instancji zajął stanowisko, iż zaskarżona decyzja jako akt wydany w postępowaniu kontrolnym dotyczącym sprzeciwu nie została podjęta w postępowaniu administracyjnym, nie podlega kontroli sądów administracyjnych i skarga do sądu administracyjnego na nią nie przysługuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje
Sądy administracyjne kontrolują działalność organów administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję ZUS z [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu podlega kontroli sądu administracyjnego, sprawowanej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2014 r., poz. 1647).
Powołana przez organ w odpowiedzi na skargę uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, odnosi się do innej, niż określona w zaskarżonym rozstrzygnięciu kwestii. Przedmiotem uchwały była dopuszczalność skargi na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c usdg, a więc na rozstrzygnięcie odnoszące się do meritum sprawy wynikłej w postępowaniu kontrolnym. Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga zasadności samego sprzeciwu, lecz na podstawie art. 61a § 1 kpa w powiązaniu z art. 84c ust. 9 i 16 usdg odnosi się do kwestii procesowej - dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli.
Wobec powyższego Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Prezesa ZUS o jej odrzucenie.
Rozpoznając skargę Sąd przede wszystkim podnosi, iż wbrew przyjętej przez organy obu instancji formie załatwienia sprawy (decyzji), odmowa wszczęcia postępowania powinna nastąpić w postanowieniu. Art. 61a § 1 kpa stanowi, iż gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to przysługuje zażalenie, stosownie do § 2 wskazanego artykułu.
Jeżeli zatem organ stwierdził, iż nie wniesienie sprzeciwu w terminie określonym w art. 84c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi przesłankę z art. 61a § 1 kpa uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" - winien wydać w tym przedmiocie postanowienie.
Spółka w skardze zawarła żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez organy obu instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej.
Odnosząc się do powyższego żądania Skarżącej Sąd stwierdził, iż jest ono zasadne.
Jak wskazują komentatorzy: Małgorzata Jaśkowska i Andrzej Wróbel w Komentarzu aktualnym do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (Lex) w piśmiennictwie dokonano pewnej typologii rozumienia terminu "brak podstawy prawnej" na podstawie orzecznictwa NSA, zaliczając do niej między innymi wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie, dla której kpa przewiduje inną formę jej załatwienia.
Pogląd ten jest podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, iż wydanie rozstrzygnięcia w niewłaściwej formie pociąga za sobą nie tylko daleko idące konsekwencje w odniesieniu do postępowań odwoławczych ale rodzi też nieodwracalne skutki w zakresie ewentualnych postępowań nadzwyczajnych.
Wobec dostrzeżenia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, niemożliwa jest na obecnym etapie ocena zarzutów merytorycznych skargi. Wywody te pozostają poza rozważaniami Sądu, który zobligowany był wyłącznie do kontroli prawidłowości zaskarżonego aktu – decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.