Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia (...)marca 2020 r. nr (...)utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora (...)Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia (...)grudnia 2019 r. nr (...)o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na niestwierdzenie istnienia przesłanek, o których mowa w art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. – o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438, z późn. zm.); dalej: "upea."
Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Dyrektor (...)Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku G. C. na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 11-12 2008, 01/2009, 08,11,12/2010, 01,03,05,07-11/2011, 02-12/2012, 01-03/2013 w łącznej kwocie należności głównej 334.173,00 zł plus odsetki za zwłokę.
Pismem z dnia 2 października 2019 r. adwokat P. S., reprezentujący G. C., złożył zarzuty do postępowania egzekucyjnego, wskazując jednocześnie, że wnosi o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Pełnomocnik podniósł, że zobowiązania będące przedmiotem postępowania egzekucyjnego uległy przedawnieniu najpóźniej w dniu 16 kwietnia 2018 r. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zatem wszystkie dochodzone przez organ egzekucyjny roszczenia uległy przedawnieniu i brak jest możliwości ich dochodzenia w drodze egzekucji administracyjnej.
Jednocześnie pełnomocnik zaznaczył, że przedmiotowe tytuły wykonawcze lub ich odpisy nie zostały do dnia wniesienia zarzutów doręczone Zobowiązanej. Postanowieniem Dyrektor (...)Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia (...) grudnia 2019 r. nr (...) odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia wyjaśnił, że na podstawie przepisów zmieniających ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych termin przedawnienia należności z tytułu składek wynosił odpowiednio 5 lub 10 lat. Jednak zgodnie z art. 24 ust. 5b w/w ustawy, okres przedawnienia może ulec wydłużeniu, bowiem każda podjęta czynność zmierzająca do ściągnięcia należności (np. wszczęcie postępowania egzekucyjnego) zawiesza bieg terminu przedawnienia na okres trwania tego postępowania.
Wobec powyższego stwierdził, że okoliczności ingerujące w bieg terminu przedawnienia mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tzn. należności z tytułu składek nadal są wymagalne i nie uległy przedawnieniu, ponieważ bieg terminu przedawnienia został zawieszony z chwilą doręczenia Stronie odpisów tytułów wykonawczych. Zatem organ egzekucyjny uznał, że nie zostały spełnione warunki przemawiające za umorzeniem postępowania egzekucyjnego określone w art. 59 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej.
Pełnomocnik Skarżącej złożył zażalenie na w/w postanowienie, zarzucając naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy obowiązek uległ przedawnieniu najpóźniej z dniem 16 kwietnia 2018 r. Pełnomocnik wskazał na błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przed upływem terminu przedawnienia należnych składek, podczas gdy pierwsza czynność w przedmiotowym postępowaniu została podjęta dopiero w październiku 2019 r., a zatem ponad rok od przedawnienia należności. Podniósł, iż bieg terminu przedawnienia nie został przerwany, a tytuły wykonawcze nigdy nie zostały doręczone Skarżącej.
W ocenie pełnomocnika organ w postanowieniu o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie wykazał w żaden sposób, że bieg terminu przedawnienia został przerwany lub zawieszony w okresie pomiędzy 2013 rokiem a 2019 rokiem. Mając na uwadze powyższe, wniósł o uchylenie przedmiotowego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora (...)Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia (...)grudnia 2019 r. nr (...) o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na niestwierdzenie istnienia przesłanek, o których mowa w art. 59 § 1 pkt 2 upea. Organ odwoławczy wskazał, iż nie można się zgodzić z twierdzeniem pełnomocnika Strony, że organ pierwszoinstancyjny w postanowieniu o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie wykazał w żaden sposób, iż bieg terminu przedawnienia został przerwany lub zawieszony w okresie pomiędzy 2013 rokiem a 2019 rokiem. Dyrektor (...) Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. przytoczył obowiązujące przepisy oraz szczegółowo wyjaśnił na jakiej podstawie bieg terminu przedawnienia został przerwany. Zatem należy stwierdzić, że wobec niezaistnienia przesłanek z art. 59 § 1 pkt 2 upea, organ egzekucyjny prawidłowo stwierdził, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Od powyższego postanowienia strona złożyła skargę do WSA w Warszawie.
W skardze Strona zarzuciła:
- - naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej jako:,,ustawa o ZUS") poprzez jego błędne niezastosowanie i odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego podczas gdy art. 59 § 1 pkt 2 upea wskazuje że postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał, a w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy o ZUS, obowiązek uległ przedawnieniu najpóźniej z dniem 16 kwietnia 2018 roku,
- - naruszenie art. 24 ust. 5b ustawy o ZUS poprzez przyjęcie, że bieg przedawnienia uległ zawieszeniu poprzez wysłanie na adres działalności gospodarczej Skarżącej upomnienia i tytułów wykonawczych, które nigdy nie zostały przez Skarżącą odebrane, ani o których Strona nigdy nie była zawiadomiona, gdy skutek zawieszenia biegu przedawnienia obejmował okres od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego,
- - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przed upływem terminu przedawnienia należnych składek, podczas gdy pierwsza czynność w przedmiotowym postępowaniu została podjęta dopiero w październiku 2019 roku, a zatem ponad rok od przedawnienia należnych składek. Mając na uwadze powyższe, Strona wniosła o uwzględnienie skargi i zmianę przedmiotowego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o uchylenie postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz przekazanie sprawy organowi pierwszoinstancyjnemu do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga okazała się zasadna. W szczególności zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa w sposób mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do ram prawnych niniejszej sprawy należy przywołać art. 59 § 1 pkt 2 upea zgodnie, z którym postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Nie ulega wątpliwościom, że powyższa przesłanka umorzeniowa jest spełniona w przypadku gdy zobowiązanie uległo przedawnieniu. W świetle art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266) należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Termin pięcioletni przedawnienia powyższych zobowiązań został wprowadzony art. 11 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, która weszła w życie w powyższym zakresie z dniem 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z przepisem przejściowym do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 41b ust. 1 ustawy wymienionej w art. 2 oraz w art. 24 ust. 4 ustawy wymienionej w art. 11, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (art. 27 ustawy nowelizującej).
Nie można nadto pominąć regulacji w zakresie pięcioletniego terminu przedawnienia, zgodnie z którą bieg terminu zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o ile dłużnik został o niej zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Niesporna w tej sprawie jest zatem najpóźniejsza data, z upływem której następuje przedawnienia należności objętych egzekucją administracyjną, w świetle powyższych regulacji, pomijając jednak instytucję zawieszenia biegu terminu przedawnienia. W niniejszej sprawie należy zatem dokonać oceny czy nie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia, mając na uwadze art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Ocena czy doszło do podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, jest uzależniona od stwierdzenia skutecznego doręczenia zawiadomienia o powyższej czynności. Tym samym w tym zakresie na uwadze należy mieć przepisy regulujące doręczenia znajdujące się w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r.- kodeks postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Strona jest osobą fizyczną prowadząca działalność gospodarczą, tym samym sposób doręczania jej korespondencji reguluje art. 42 kpa. W myśl § 1 przedmiotowej normy prawnej pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy.
Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 2875/17, zgodnie z którym dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą jako osoba fizyczna, pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się w miejscu zamieszkania lub miejscu pracy. Zatem w tym zakresie mają zastosowanie ogólne zasady doręczania pism. W sytuacji, gdy osoba fizyczna nie wykazuje miejsca doręczeń pism, wybór należy do organu. Sąd orzekając w tej sprawie ma również na uwadze art. 18 upea ("Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego"). Tym samym przepisy kpa o doręczeniach stosuje się również na etapie egzekucji administracyjnej.
Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd nie podziela stanowiska Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W., że za podstawę zawieszenia biegu terminu przedawnienia i pierwszy dzień zawieszenia należy uznać dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego tj. dzień doręczenia tytułów wykonawczych ustalony odpowiednio dla poszczególnych należności w dniu (...) stycznia 2012 r., (...) lutego 2012 r., (...)5 czerwca 2012 r., (...) czerwca 2012 r., (...) lipca 2012 r., (...) września 2012 r., (...) listopada 2012 r., (...) stycznia 2013 r., (...) lutego 2013r., (...) kwietnia 2013 r., (...) czerwca 2013 r. oraz (...) października 2013 r. Z analizy zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika bowiem, że odbiór części tytułów wykonawczych wysłanych na adres prowadzenia działalności gospodarczej kwitował mąż Strony bez użycia przy tym pieczątki firmy, pomimo że inne tytuły (od TW (...) do TW (...)) doręczone w dniu 30 stycznia 2013 r. na ten sam adres podpisał pracownik sekretariatu, posługując się przy tym pieczątką firmową.
Z akt nie można wywnioskować w jakim charakterze mąż Skarżącej odbierał przedmiotową korespondencję i czy miał w tym zakresie stosowne upoważnienie. Sąd podnosi, że w zakresie doręczenia pism na adres działalności gospodarczej podziela pogląd mający odzwierciedlenie w orzecznictwie, zgodnie z którym uznanie doręczenia pisma adresowanego do właściciela przedsiębiorstwa jako prawnie skutecznego uzależnione jest od wyjaśnienia, czy osoba potwierdzająca odbiór korespondencji była do tej czynności upoważniona (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2000 r. wydany w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 1707/99). W sytuacji, gdy korespondencja została odebrana w siedzibie firmy skarżącego, wskazanej przez niego jako adres do korespondencji, przez osobę będącą pracownikiem przedsiębiorstwa posługującą się pieczęcią firmy, to doręczenie zostało dokonane do rąk osoby uprawnionej, a w konsekwencji uznać je należy za skuteczne (zob. wyrok z dnia 4 kwietnia 2014 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 586/14).
Podobnie wątpliwości budzi doręczanie pism na adres siedziby firmy przy ul. (...) od kwietnia 2013 r., gdy zgodnie z wypisem z CEiDG Skarżąca wyrejestrowała działalność z dniem 29 marca 2013 r. (k. 170 akt sprawy). Zakład Ubezpieczeń Społecznych nadto o wyrejestrowaniu płatnika z dniem (...) marca 2013 r. został powiadomiony poprzez złożenie dokumentu ZUS ZWPA w dniu (...) kwietnia 2013r. (k. 165 akt sprawy).
W niniejszej sprawie organ I instancji dokonując oceny czy doszło do podjęcia skutecznej pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, odnosił się również do doręczeń upomnień. Sąd w niniejszym składzie, zdając sobie sprawę z rozbieżności orzecznictwa w tym zakresie, podziela jednakże stanowisko, zgodnie z którym upomnienie nie jest czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności, bowiem choćby jest czynnością materialną, którą wykonuje wierzyciel, a nie organ (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia 19 października 2018 r. w Katowicach wydany w sprawie o sygn. akt III AUa 696/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2019 r. wydany w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 386/19). W tym zakresie należy zwrócić także uwagę, że zgodnie z art. 15 § 1 upea egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią.
Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem tego unormowania jest dążenie do dobrowolnego wykonania już istniejącego obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania. Omawiana instytucja stanowi w istocie kontynuację wyrażonego w postępowaniu typu administracyjnego założenia, że nakłonienie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku spowoduje realizację obowiązku przy możliwie najmniejszych uciążliwościach dla zobowiązanego. Upomnienie nie przypomina o obowiązku, ale o powinności jego wykonania. Upomnienie zobowiązanego przez wierzyciela nie jest czynnością dokonywaną w postępowaniu egzekucyjnym. Ze stwierdzenia zawartego w art. 15 u.p.e.a., że pisemne upomnienie wierzyciela skierowane do zobowiązanego zawiera wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego wynika wprost, że upomnienie jest czynnością wierzyciela, poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego.
Upomnienie ma walor czysto informacyjny, przypomina bowiem zobowiązanemu o konieczności wykonania nałożonego na niego obowiązku oraz wskazuje na konsekwencje niewykonania obowiązku - wszczęcie egzekucji administracyjnej (por. Komentarz do art. 15 u.p.e.a., autor Piotr Marek Przybysz, publ. Lex).
Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ naruszył przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa w sposób mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania. W szczególności powinien dokonać ustaleń faktycznych w zakresie skuteczności doręczenia tytułów wykonawczych, w tym w jakim charakterze mąż Strony odbierał korespondencję pod adresem prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, a w rezultacie czy był on upoważniony do odbierania tych pism, a także dlaczego organ po wyrejestrowaniu przez Skarżącą prowadzenia działalności gospodarczej doręczał pisma nadal na adres, pod którym ta działalność dotychczas była prowadzona.
Reasumując organ ustali w/w okoliczności, które mogą mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia z uwzględnieniem pełnej dokumentacji, czemu da wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Przy tym będzie miał na uwadze, że przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio związaną z postępowaniem egzekucyjnym, jaką może być np. wystawienie tytułów wykonawczych, zajęcie wynagrodzenia, czyli czynności sensu stricte egzekucyjne.
Należy więc przyjąć, że wystosowane upomnienia nie mogą zostać uznane za pierwszą czynność egzekucyjną zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o której dłużnik został zawiadomiony, a o której to czynności mowa w art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata (punkt 2 wyroku). Wskazana w tym punkcie kwota stanowi sumę: kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata w wysokości 480 zł oraz opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.