Uzasadnienie
Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Międzyresortowa Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Finansów (nazywana dalej Międzyresortową Komisją Orzekającą lub MKO) uznała obwinionego [...], pełniącego w czasie popełnienia zarzucanych czynów funkcję dyrektora Instytutu Teatralnego im. [...] (nazywanego dalej Instytutem), odpowiedzialnym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych:
- 1) określone w art, 17 ust. lb pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (zwanej dalej uondfp) poprzez udzielenie w dniu 15 października 2012 r. w trybie z wolnej ręki zamówienia publicznego firmie [...] Doradztwo Prawne [...] z siedzibą w [...] na świadczenie pomocy prawnej w okresie od 15 października 2012 r. do 15 sierpnia 2016 r. o wartości nieprzekraczającej 280.000 zł netto, z naruszeniem przepisów dotyczących przesłanek zastosowania trybu z wolnej ręki określonych w art. 5 ust. lb oraz w art. 5 ust. la ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych.
- 2) określone w art. 17 ust. 1 pkt 5 uondfp, poprzez niezamieszczenie w Biuletynie
Zamówień Publicznych ogłoszeń o zamówieniach:
- - u dniu [...] października 2012 r. dotyczącego zamówienia publicznego z dnia [...] października 2012 r. udzielonego firmie [...] Doradztwo Prawne [...] z siedzibą w [...] na świadczenie pomocy prawnej w okresie od 15 października 2012 r. do 15 sierpnia 2016 r.,
- - w dniu 2 stycznia 2013 r. dotyczącego zamówienia publicznego z dnia 31 grudnia 20l2 r. na "Kompleksowa usługę sprzątania i utrzymania czystości oraz zakupu środków czystości na potrzeby Instytutu" w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 października 2016 r. udzielonego firmie PPHU,...." z siedzibą w [...] co stanowiło naruszenie art. 95 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych,
Międzyresortowa Komisja Orzekająca wymierzyła Obwinionemu karę upomnienia oraz obciążyła kosztami postepowania.
Odwołanie od orzeczenia Międzyresortowej Komisji Orzekającej wniósł Obrońca Obwinionego żądając uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez komisję I instancji. W odwołaniu postawiono zarzuty:
- - naruszenia prawa do obrony określonego w art. 74 ust.1 uondfp,
- - niezastosowanie art. 121 ust. 1 uondfp poprzez niezawiadomienie Obrońcy o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy,
- - niezastosowanie art. 121 ust. 3 uondfp poprzez niedoręczenie Obrońcy zawiadomienia w wymaganym terminie wraz z informacjami wymaganymi przez ten przepis,
- - niezastosowanie art. 125 ust.1 uondfp poprzez nieodroczenie rozprawy pomimo braku zawiadomienia Obrońcy 0 rozprawie.
W uzasadnieniu Obrońca podniósł. że Obwiniony w dniu 8 lutego 2016 r. złożył dokument, którym ustanowił w sprawie swojego Obrońcę, przez co zaktualizował się po stronie organów prowadzących postępowanie w sprawie obowiązek zawiadamiania Obrońcy- na zasadach określonych w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
W dniu 29 lipca 2016 r. Obrońca skierował wniosek dotyczący doręczania na adres pełnomocnika wszelkich zarządzeń i postanowień wydanych przez MKO, Obrońca wskazał, że wbrew treści protokołu z rozprawy przed MKO nie został powiadomiony o terminie rozprawy, wobec czego przeprowadzenie przez MKO rozprawy i wydanie orzeczenia nastąpiło z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (nazywana dalej Główną Komisją Orzekającą lub GKO) na rozprawie wyznaczonej na dzień 5 grudnia 2016 r. nie rozpoznała odwołania merytorycznie. Ze względu na brak w aktach potwierdzenia prawidłowego powiadomienia o terminie rozprawy Obwinionego, który nie stawił się na rozprawę - GKO odroczyła rozprawę, Na kolejnym wyznaczonym terminie tj. w dniu 26 stycznia 2017 r., wobec braku przeszkód formalnych, GKO rozpoznała sprawę utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie orzeczeniem sygn. akt [...].
W toku rozprawy działająca z upoważnienia Obrońcy obwinionego Aplikantka radcowska wskazała, że obowiązek wskazania adresu, pod który ma być dostarczana obrońcy korespondencja, nie wynika z przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Podkreśliła jednocześnie, że wcześniejsze niepowiadomienie o adresie ustanowionego Obrońcy nie wynikało z umyślnego działania, a ponadto, że adres kancelarii prawnej Obrońcy jest możliwy do ustalenia poprzez serwis informacyjny udostępniany przez samorząd radców prawnych i w tym trybie adres ten mogła ustalić MKO. Podkreśliła, że w dniu rozprawy przeprowadzanej przez MKO do Ministerstwa Finansów wpłynęło pismo, w którym Obrońca informował MKO o adresie do korespondencji, w związku z czym wystąpiła do GKO o włączenie do materiału dowodowego dokumentu potwierdzającego obieg pocztowy przedmiotowego pisma skierowanego do MKO.
Zastępca Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych analizując, w jaki sposób konstytuuje się prawo obwinionego do obrony, uznała, że obowiązkiem Obrońcy jest powiadomienie o adresie do korespondencji, W konkluzji wniosła o utrzymanie orzeczenia MKO.
Główna Komisja Orzekająca jako podstawę orzekania przyjęła przepisy obowiązujące w dacie rozpatrywania sprawy, jako że przepisy obowiązujące w dacie popełnienia czynu nie są dla Obwinionego względniejsze. W ocenie GKO istota zawisłej sprawy sprowadza się do oceny dopuszczalności rozpoznania sprawy przez MKO w sytuacji, w której w aktach sprawy w momencie otwarcia rozprawy przez MKO brakowało potwierdzenia prawidłowego powiadomienia ustanowionego w sprawie Obrońcy o terminie rozprawy. co wynikało z faktu, że MKO nie dysponowała w aktach sprawy dokumentem wskazującym na adres. pod który zawiadomienie o rozprawie należało skierować.
Główna Komisja Orzekająca podkreśla, że prawo do obrony, stanowi jedną z podstawowych zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Składową tego prawa jest ustanowione w art. 74 ust. 3 uondfp prawo obwinionego do korzystania z pomocy obrońcy. W przedmiotowej sprawie ustanowiono obrońcę w osobie radcy prawnego, czyli osoby profesjonalnie zajmującej się świadczeniem pomocy prawnej. GKO nie kwestionuje stwierdzenia wyrażonego w trakcie rozprawy przed GKO. zgodnie z którym w przepisach ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie sformułowano bezpośrednio obowiązku osoby ustanowionej jako obrońca do wskazania swojego adresu korespondencyjnego. GKO nie podziela natomiast wywodzonego z tego faktu wniosku co do uznania, że tym samym nie istnieje po stronie ustanowionego obrońcy obowiązek powiadomienia organu prowadzącego postępowanie o swoim adresie.
Po pierwsze obowiązek taki daje się wywieść z samej istoty ustanowienia obrońcy.
Ustanowienie obrońcy może być dokonane. zgodnie z art. 75 ust. 2 uondfp, na piśmie lub ustnie do protokołu. W każdym przypadku czynność ustanowienia obrońcy musi obejmować takie wskazanie osoby obrońcy, które umożliwi organom prowadzącym postępowanie powiadamianie obrońcy o poszczególnych czynnościach procesowych, w tym o wyznaczeniu terminu rozprawy. Niezbędne jest więc oznaczenie imienia, nazwiska i adresu obrońcy, względnie - stosownie do okoliczności - innych danych dostatecznie jednoznacznie identyfikujących osobę obrońcy. Zaniechanie przez obwinionego, względnie przez ustanawianego obrońcę, części z tych obowiązków, może oznaczać - tak jak w przedmiotowej sprawie - że organ prowadzący postępowanie nie dysponuje pełną informacją o obrońcy, tym samym organ ten nie jest w stanie kierować pism do osoby, która miała występować w sprawie jako obrońca. GKO nie podziela twierdzenia Obrońcy, że po stronie organu prowadzącego sprawę istnieje obowiązek ustalania adresu obrońcy, tym bardziej jeżeli jest to obrońca profesjonalny.
Po drugie w ocenie GKO uprawniona jest wykładnia przepisu art. 183 ust. l uondfp, zgodnie z którym w toku postępowania obwiniony i obrońca mają obowiązek zawiadomić organ prowadzący postępowanie o każdej zmianie adresu zamieszkania lub pracy.
Skoro literalnie ustanowionym obowiązkiem obrońcy jest zawiadamianie o zmianie adresu, to tym bardziej po stronie obrońcy istnieje pierwotny obowiązek zawiadomienia o adresie aktualnym w momencie ustanowienia obrońcy.
Istotnym faktem jest także to, że obrońcą ustanowiony został radca prawny, którego postępowanie powinno cechować się należytym profesjonalizmem. Fakt, że w aktach sprawy znajduje się jedynie pismo o ustanowieniu obrońcy, bez wskazania adresu, był Obrońcy znany.
Zawiadomienie MKO o adresie, z należytym wyprzedzeniem stanowiło obowiązek strony postępowania. Pismo informujące o adresie wpłynęło do Ministerstwa Finansów w dniu, na który została wyznaczona rozprawa przed MKO. Pismo to skierowano jedynie w formie przesyłki pocztowej, nie skorzystano z możliwości szybszego skomunikowania się z właściwą komórką organizacyjną Ministerstwa np. za pośrednictwem faxu, i to mimo tego, że komórka ta była znana pracownikom kancelarii Obrońcy, którzy wcześniej kontaktowali się z tą komórką telefonicznie. Jest faktem notoryjnym, że obieg korespondencji (od wpłynięcia do kancelarii ogólnej, do dostarczenia do sekretariatu właściwej komórki organizacyjnej) w tak dużym urzędzie, jak Ministerstwo Finansów,. trwa co najmniej kilka godzin, a czasem nawet dłużej niż 1 dzień. Jako fakt niesporny GKO uznaje, że w momencie przystępowania przez MKO do rozpatrywania sprawy, w aktach sprawy nie było pisma informującego o adresie Obrońcy.
Brak też jakiegokolwiek dowodu, aby członkowie składu orzekającego mieli wiedzę, że pismo takie wpłynęło w tym właśnie dniu do Ministerstwa Finansów zapewniającego obsługę urzędową MKO. Tym samym GKO uznaje. że skoro jeszcze w dniu rozprawy MKO nie dysponowała adresem Obrońcy, to tym bardziej MKO nie mogła skutecznie skierować do Obrońcy pisma informującego o terminie rozprawy. Tym samym nie zaistniała obligatoryjna przesłanka do odroczenia rozprawy określona w art. 125 pkt 1 uondfp. Dopuszczalne więc było przeprowadzenie przez MKO rozprawy po prawidłowym zawiadomieniu obwinionego o terminie rozprawy.
Jednocześnie GKO uznaje za błędne stwierdzenie zawarte w protokole rozprawy przed MKO z dnia [...] sierpnia 2016 r., zgodnie z którym "(...) w aktach sprawy znajduje się dowód, iż Obwiniony [...] oraz jego obrońca zostali prawidłowo powiadomieni o miejscu i terminie rozprawy", ponieważ zawiadomienie dla Obrońcy- wobec braku adresu do doręczeń- skierowano do Obwinionego. Przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie przewidują tego typu "doręczenia zastępczego". Nie ma to jednak znaczenia dla przedstawionej powyżej oceny stanu faktycznego (zdaniem GKO).
W ocenie GKO orzeczenie MKO jest prawidłowe także pod oceny prawnej dokonanego ustalenia stanu faktycznego.
Orzeczenie organu odwoławczego zaskarżył [...] zarzucając mu:
- 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 74 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych tj. naruszenie prawa do obrony obwinionego, poprzez brak zawiadomienia obrońcy o terminie i miejscu rozprawy, a tym samym uniemożliwienie Obwinionemu wykonania prawa korzystania z pomocy obrońcy oraz jego osobistego uczestniczenia w rozprawie, wykazania swej niewinności i wskazania podczas procesu sądowego wszelkich okoliczności przemawiających na korzyść;
- - art. 121 ust 1. uondfp poprzez niezawiadomienie obrońcy Skarżącego o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy;
- - art. 121 ust 3. uondfp poprzez niedoręczenie obrońcy zawiadomienia o rozprawie co najmniej 7 dni przed terminem oraz niepoinformowanie obrońcy o tym, że rozprawa może być przeprowadzona bez jego udziału, a orzeczenie może zostać wydane zaocznie oraz że obrońca może składać wnioski dowodowe, a tym samym niezapewnienie Obwinionemu prawa do wykazania swej niewinności i wskazania podczas procesu sądowego wszelkich okoliczności przemawiających na korzyść;
- - art. 125 ust 1 uondfp poprzez nieodroczenie rozprawy pomimo braku zawiadomienia obrońcy o rozprawie;
- - art. 149w zw. z art. 89 ust. uondfp poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej polegające na niedokładnym wyjaśnieniu okoliczności związanych z brakiem zawiadomienia obrońcy o terminie i miejscu rozprawy oraz z nieodroczeniem rozprawy pomimo braku zawiadomienia obrońcy o rozprawie;
- - art. 138 §1 pkt 1 kpa. poprzez odmowę uchylenia orzeczenia Organu l instancji, podczas gdy Organ || instancji powinien stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz wskazać przyczynę takiego rozstrzygnięcia tj. uznanie, że Organ I instancji błędnie nie zawiadomił obrońcy o terminie i miejscu rozprawy.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podkreślano m.in. że na stronie 6 orzeczenia Organu I instancji zostało napisane wprost: "Obwiniony — prawidłowo zawiadomiony", bez uwzględnienia osoby Obrońcy. Ponadto, w protokole rozprawy przed Organem I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r., widnieje informacja, że: "w aktach sprawy znajduje się dowód, iż Obwiniony [...] oraz jego obrońca zostali prawidłowo powiadomieni o miejscu i terminie rozprawy". Informacja o braku zawiadomienia obrońcy została pominięta z niewiadomych przyczyn. Organ II instancji twierdzi, że Organ I instancji pominął obrońcę z powodu braku wskazania przez niego adresu do doręczeń. Niemniej jednak treść orzeczenia Organu I instancji jak i treść protokołu rozprawy z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie potwierdzają faktu pominięcia przez Organ I instancji obrońcy z powodu braku wskazania adresu do doręczeń. Okoliczności sprawy oraz treść ww. dokumentów jednoznacznie wskazują na "pomyłkę" Organu I instancji.
Gdyby uznać za zasadne stanowisko, w powyższym zakresie, to oczywiste jest, że Organ I instancji zamiast ww. sformułowań, wprost wskazałby w treści protokołu z rozprawy oraz w treści orzeczenia brak wskazania adresu obrońcy jako przyczynę pominięcia zawiadomienia go o terminie i miejscu rozprawy.
Skarżący podniósł, że Organ II instancji bezpodstawnie przeniósł obowiązek wynikający z art. 121 ust, 2 u.d.f.p. na obrońcę, bowiem wskazał, że obowiązek wskazania adresu do doręczeń przez obrońcę wynika z: "samej istoty ustanowienia obrońcy". Jest to stwierdzenie niepotwierdzone w obowiązujących przepisach prawa, w przeciwieństwie do obowiązku odroczenia rozprawy w przypadku braku zawiadomienia obrońcy o terminie i miejscu rozprawy.
Ponadto, adresy do doręczeń profesjonalnych pełnomocników, w tym radców prawnych, są jawne i ogólnodostępne. Dlatego też, wbrew twierdzeniom Organu II instancji, Organ I instancji mógł ustalić adres do doręczeń obrońcy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Sąd zauważył co następuje:
Wniesienie skargi skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonego orzeczenia, jak i orzeczenia podjętego w I instancji.
Z treści art.74ust.1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r.o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. 2013.168, dalej: u.o.u.d.f.p.) wynika,że Obwinionemu przysługuje prawo do obrony w toku całego postępowania.
Z kolei art.125 u.o.u.d.f.p. stanowi,że rozprawę odracza się, jeżeli w aktach sprawy:
- 1) brak jest dowodu doręczenia Obwinionemu lub jego obrońcy zawiadomienia o rozprawie, chyba że osoba której nie doręczono zawiadomienia jest obecna na rozprawie i wyrazi zgodę na jej przeprowadzenie,
- 2) jest dowód doręczenia Obwinionemu i jego obrońcy zawiadomienia o rozprawie w terminie krótszym niż 7 dni przed terminem rozprawy, chyba że Obwiniony lub jego obrońca obecny na rozprawie wyrazi zgodę na jej przeprowadzenie,
- 3) jest dowód doręczenia Obwinionemu i jego obrońcy zawiadomienia o rozprawie, a Obwiniony lub jego obrońca wystąpi z wnioskiem o odroczenie rozprawy, w którym należycie usprawiedliwi swoją nieobecność na rozprawie nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną przeszkodą, której nie można przezwyciężyć.
Z akt sprawy niespornie wynika, iż o terminie rozprawy przed Organem I instancji obrońca Obwinionego nie został powiadomiony. Niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy niedopuszczalnym było wskazanie w protokole rozprawy przed MKO, że w aktach sprawy tego Organu znajduje się dowód iż Obwiniony oraz jego obrońca zostali prawidłowo powiadomieni o miejscu i terminie rozprawy. Taki zapis nie miał żadnego oparcia w faktach.
W zaistniałym stanie rzeczy obowiązkiem MKO było odroczenie rozprawy na podstawie art.1215 pkt 1 u.o.u.d.f.p.i uzyskanie informacji (np. od Obwinionego) co do adresu siedziby kancelarii jego obrońcy.
Sąd wskazuje, iż taki obowiązek Organu istniał niezależnie od tego czy i z jakiego powodu nie dysponował on tym adresem.
Podkreślenia wymaga również iż z akt postępowania przed MKO nie wynika aby obwiniony wyraził zgodę na prowadzenie postępowania przed tym Organem pod nieobecność jego obrońcy.
W ocenie Sądu oczywiste jest również i to,że obecność obrońcy Obwinionego na rozprawie przed GKO (Organem II instancji) nie może sanować oczywistego uchybienia w postaci niepowiadomienia go o rozprawie przed MKO.
Obwiniony ma bowiem prawo do należytej reprezentacji w postępowaniu przed Organami obu instancji.
Właściwa reprezentacja tylko przed jednym z nich (w jednym postępowaniu) pozbawia go w istocie prawa do orzekania w jego sprawie przez Organy dwóch instancji(dwukrotnego rozpoznania jego sprawy)
Niezależnie od powyższego Sąd podnosi iż obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika jest powiadomienie Organu (także prokuratora, Sądu) o właściwym adresie jego kancelarii.
Brak wskazania tegoż adresu niezależnie od tego czy był następstwem przeoczenia, czy też był wywołany inną przyczyną nie może jednak obciążać strony, która tegoż pełnomocnika wynajęła, a zatem miała uzasadnione podstawy aby oczekiwać jego obecności na rozprawie i pomocy prawnej.
Podstawą wyroku jest art.145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art.200.p.p.s.a.