Uzasadnienie
Przedmiotem skargi L. R. (dalej: skarżący) z dnia 18 stycznia 2012 roku (data nadania) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia... grudnia 2011 roku nr..., którą po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia... sierpnia 2011 r. nr... utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej odmowy częściowego umorzenia kary pieniężnej nałożonej decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr... z dnia... grudnia 2010 r., uchylając ją w części dotyczącej odmowy rozłożenia na raty kary pieniężnej oraz rozłożył dłużną należność w wysokości... złotych na 18 rat płatnych zgodnie ze wskazanym harmonogramem:
W ocenie organu odwoławczego przedłożone w toku postępowania dokumenty wskazywały, iż w roku 2010, wnioskodawca osiągnął przychód w kwocie... zł. (średniomiesięczny przychód skarżącego wyniósł około... zł). W związku z powyższym organ II instancji postanowił dostosować wysokość rat do możliwości finansowych wnioskodawcy i rozkładając dłużną należność na 18 rat w wysokości ustalonej zgodnie z harmonogramem.
Organ odwoławczy nie znalazł natomiast podstaw do umorzenia części nałożonej kary pieniężnej w wysokości... zł. Wskazał, że zobowiązania o charakterze prywatnoprawnym, na które powołuje się strona (umowy kredytu) nie mogą mieć wpływu na zaspokojenie należności publicznoprawnych, jakimi są kary pieniężne nałożone za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, ewentualne umorzenie zaległości podatkowej w sytuacji gdy podatnik jest w stanie ją uiścić bez istotniejszego uszczerbku dla swego istnienia i rodziny pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym, który wymaga by przypadające budżetowi należności publicznoprawne były płacone we właściwych wielkościach i we właściwym czasie.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. R. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. oddalił skargę na zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia części należności z tytułu kary pieniężnej.
Sąd wskazał, że w art. 55 ust. 1 w związku z art. 60 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, ustawodawca przewidział instytucję umarzania spłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym stanowiących dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. W myśl powołanego przepisu ww. oraz art. 57 ustawy należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Natomiast z treści art. 56 ust. 1 wynika, że należności mogą być umarzane w całości, jeżeli:
- 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł;
- 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie;
- 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;
- 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji;
- 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny.
Sąd zaznaczył, że wyliczenie w nim zawarte jest wyczerpujące, co oznacza, że stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż należności są nieściągalne. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z ww. przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Sąd zaznaczył ponadto, że przepis art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 55 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy może, ale nie musi, umorzyć należności.
Sąd stwierdził, że Generalny Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo przeprowadził w ramach postępowania odwoławczego postępowanie dowodowe w odpowiednim zakresie i bez naruszania granic swobodnej oceny dowodów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik L. R. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
- 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, której dotyczyło odwołanie L. R. z dnia... stycznia 2011 r. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia... grudnia 2012 r. w zakresie, w jakim skarżący w odwołaniu tym zakwestionował zasadność nałożenia na niego grzywny w kwocie... zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji,
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nie odniesieniu się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do zarzutu podniesionego w skardze, dotyczącego braku podstaw do nałożenia na skarżącego grzywny w kwocie... zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji (któremu skarżący dał kategoryczny wyraz stwierdzając m. in., iż "nie zgadza się z karą"),
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, iż w sprawie miały miejsce naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) przepisu art. 61 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji w zakresie częściowo odmiennym od przedmiotu postępowania (który wyznaczyła treść odwołania skarżącego z dnia 4 stycznia 2011 r. od decyzji nakładającej karę pieniężną),
- b) przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nieuchyleniu w całości przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji organu I instancji pomimo, iż decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia... sierpnia 2011 r. stanowi rozstrzygnięcie w zakresie częściowo odmiennym od przedmiotu postępowania.
Wyrokiem z dnia 7 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygając o kosztach postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż strona w piśmie z dnia 4 stycznia 2011 r. zatytułowanym odwołanie wniesionym w terminie otwartym do złożenia odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym wyraziła stanowisko, z którego wynikało, że zgadza się z nałożoną karą pieniężną w kwocie... zł za umieszczenie lampy i banera na dachu pojazdu), natomiast nie zgadza się – z karą pieniężną w kwocie... zł za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji. Pismo to organ zakwalifikował nie jako odwołanie od decyzji nakładającej karę pieniężną, ale jako wniosek o udzielenie ulgi w spłacie należności (umorzenie i rozłożenie na raty).
Przyjęty przez organ sposób załatwienia sprawy naruszył przepisy prawa.
W sytuacji bowiem, gdy strona w terminie otwartym do złożenia odwołania wystąpiła z pismem zatytułowanym odwołanie, w którym zakwestionowała zasadność nałożenia kary pieniężnej, to organ nie mógł zakwalifikować tego pisma wyłącznie jako wniosku o udzielenie ulgi w spłacie należności. Strona została w ten sposób pozbawiona prawa do obrony swoich interesów prawnych. Poza tym rozpoznanie wniosku o ulgę może nastąpić dopiero w sytuacji, gdy wymiar kary pieniężnej nie budzi uzasadnionych wątpliwości.
W konsekwencji jak wskazał organ powinien był przyjąć, iż strona kwestionuje nałożoną karę pieniężną i to w całości, a dopiero w dalszej kolejności, że wnosi o zastosowanie ulgi w spłacie należności.
Wskazał, iż Sąd I instancji oddalił skargę, mimo że decyzje obu instancji są wadliwe w stopniu nakazującym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było błędne zakwalifikowanie pisma strony, a w konsekwencji podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie ulg w spłacie należności, zamiast rozpoznanie w pierwszej kolejności odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną.
Podkreślił, iż Organ I instancji wydał decyzję, w której "odmówił częściowego umorzenia oraz rozłożenia na raty należności pieniężnej". Tak sformułowane rozstrzygnięcie jest niezrozumiałe, oraz niczego nie rozstrzyga. Powstaje bowiem wątpliwość, jaką część należności organ miał na myśli. Organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu powinien był odnieść się do konkretnej kwoty kary pieniężnej, czego nie uczynił.
Wskazał, iż umorzenie należności oraz rozłożenie na raty należności są odrębnymi instytucjami prawa, a co za tym idzie wymagają podjęcia odrębnych w tym zakresie rozstrzygnięć, choćby miało to nastąpić w jednej decyzji.
Stwierdzona wadliwość nie została skorygowana przez organ odwoławczy, który uznał, że ma do czynienia z decyzją i po rozpoznaniu odwołania wydał decyzję, w której utrzymał orzeczenie, które nie stanowiło w rzeczywistości rozstrzygnięcia w świetle przepisów k.p.a. (pkt 1), a nadto orzekł (pkt 2) z przekroczeniem granic wniosku strony.
Strona bowiem w piśmie z dnia 28 lipca 2011 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, ponowiła wniosek o umorzenie kwoty... zł podnosząc kolejny raz bezzasadność jej nałożenia oraz o rozłożenie na raty kwoty... zł.
Podniósł, iż stosownie do przepisów ustawy o finansach publicznych (w szczególności art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1), które mają w sprawie zastosowanie, właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać ulg w spłacie zobowiązań z tytułu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, przez umorzenie w całości albo w części lub odroczenie albo rozłożenie na raty. Jak wynika z treści tych przepisów organ nie może działać z urzędu. Do zastosowania ulgi wymagany jest bowiem wniosek zobowiązanego, który stanowi jednocześnie o zakresie i rodzaju wnioskowanej ulgi.
Wskazując na treść art. 138 § 1 kpa pokreślił, iż organ odwoławczy orzeka o mocy prawnej zaskarżonej decyzji, co oznacza, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji lub też może być niezgodne z tym rozstrzygnięciem. W każdym jednak przypadku powinno odnosić się do podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie organu I instancji. W rozstrzygnięciu osnowie decyzji jest bowiem wyrażone stanowisko organu załatwiającego sprawę. Zatem zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Stąd w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznawana i rozstrzygana wyłącznie sprawa, tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę pod względem merytorycznym może bowiem działać jedynie w granicach przyznanych mu uprawnień.
Stosownie do art. 15 k.p.a., wyrażającym zasadę dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownie rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie nie odpowiada tym kryteriom.
W konsekwencji za uzasadnione uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz wskazał, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie skargę uwzględni dokonaną wykładnię prawa, dokona kontroli zaskarżonej decyzji zarówno co do pkt 1 jak i 2 tej decyzji.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2014r., sygn. akt II GSK 2049/12 oraz zaleceniami sformułowanymi w jego uzasadnieniu.
Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami wyżej wskazanej ustawy p.p.s.a oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniło jej uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.
Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż oceniając - w powyższym kontekście - treść rozstrzygnięć administracyjnych wskazać trzeba, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przystępując do jej rozpoznania wypada na wstępie zauważyć jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny, strona w piśmie z dnia 4 stycznia 2011 r. zatytułowanym odwołanie wniesionym w terminie otwartym do złożenia odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym wyraziła stanowisko, z którego wynikało, że zgadza się z nałożoną karą pieniężną w kwocie... zł za umieszczenie lampy i banera na dachu pojazdu, natomiast nie zgadza się – z karą pieniężną w kwocie... zł za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji. Pismo to organ zakwalifikował nie jako odwołanie od decyzji nakładającej karę pieniężną, ale jako wniosek o udzielenie ulgi w spłacie należności umorzenie i rozłożenie na raty.
Skoro strona w terminie otwartym do złożenia odwołania wystąpiła z pismem zatytułowanym "odwołanie", w którym zakwestionowała zasadność nałożenia kary pieniężnej to organ powinien przyjąć, iż strona kwestionuje nałożoną karę w całości, a dopiero w dalszej kolejności, iż wnosi o zastosowanie ulgi w spłacie należności.
Zgodnie z treścią ustawy z dnia 6 kwietnia 2001 r. o transporcie drogowym Dz. U. nr 14/14 tj. z 2013 r. z późn. zm. zakwestionowanie choćby jednej z podstaw wymierzenia kary pieniężnej ma taki skutek, że wzruszeniu w trybie odwoławczym podlega kara pieniężna w pełnej wysokości, a nie jej część.
Organ I instancji wydał decyzję, w której odmówił częściowego umorzenia oraz rozłożenia na raty należności pieniężnej nie wskazując jaką część należności miał na myśli. Tym samym organ nie rozstrzygnął o całości sprawy, w swoim rozstrzygnięciu powinien bowiem odnieść się do konkretnej kwoty kary pieniężnej.
Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, właściwy organ, na wniosek zobowiązanego może udzielać ulg w spłacie zobowiązań z tytułu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, przez umorzenie w całości albo w części lub odroczenie albo rozłożenie na raty, a do zastosowania ulgi wymagany jest wniosek zobowiązanego, który stanowi jednocześnie o zakresie i rodzaju wnioskowanej ulgi. Podkreślić należy, iż strona nie zgadzała się zarówno z odmową umorzenia należności w kwocie... zł jak i rozłożeniem na raty kwoty... zł.
Postępowanie prowadzone na podstawie ww. przepisów ustawy i związane z kontrolą transportu drogowego podlega ogólnym przepisom procedury administracyjnej ze szczególnym uwzględnieniem zasad uzasadniania wydanych decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).
Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji wymogom tym nie sprostała, co skutkować musiało zastosowaniem przez Sąd środków o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. czyli uchyleniem decyzji.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy organy zastosują się do powyższych uwag sądu oraz zaprezentowanych wskazań.
O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.