Uzasadnienie
W dniu 13 marca 2000 r. wniesione zostało do W.-M. Urzędu Wojewódzkiego w O. podanie - kwestionariusz paszportowy o wydanie paszportu na nazwisko - Justyna Anna Ł. Dokument paszportowy na nazwisko wnioskodawczyni został wystawiony w dniu 21 marca 2000 r. Po odbiór tego paszportu zgłosił się do organu paszportowego w dniu 3 kwietnia 2000 r. Marek Ł. - mąż Justyny Anny Ł. z wystawionym przez żonę pełnomocnictwem do odbioru paszportu. Organ paszportowy odmówił wydania Markowi Ł. paszportu wystawionego na nazwisko żony z uzasadnieniem, że jej podpis na pełnomocnictwie do odbioru paszportu nie został notarialnie poświadczony.
W piśmie z 6 czerwca 2000 r. Justyna i Marek małżonkowie Ł. wnieśli do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "skargę na bezczynność" organu paszportowego, będącą w istocie zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Kpa, zarzucając brak normatywnej podstawy do żądania przez organ paszportowy notarialnego poświadczenia podpisu mocodawcy na pełnomocnictwie do odbioru paszportu.
W piśmie z 10 lipca 2000 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe zażalenie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji stanęło na stanowisku, że podpis mocodawcy na pełnomocnictwie do odbioru paszportu powinien być uwierzytelniony oraz że czynność ta może być dokonana w trybie art. 52 Kpa, o czym organ pierwszej instancji powinien poinformować stronę.
W piśmie z 8 sierpnia 2000 r. Justyna Ł. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody W.-M. i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wydania paszportu, podtrzymując podnoszony w postępowaniu administracyjnym zarzut, że żądanie poświadczenia przez notariusza podpisu mocodawcy na pełnomocnictwie do odbioru paszportu nie ma żadnego umocowania w obowiązujących przepisach.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że organy paszportowe nie pozostają w bezczynności, ponieważ paszport serii (...), wystawiony na nazwisko Justyny Anny Ł. jest do odebrania w organie paszportowym w Olsztynie od dnia 21 marca 2000 r. Minister podtrzymał wyrażone w piśmie z dnia 10 lipca 2000 r. stanowisko w kwestii obowiązku poświadczenia podpisu mocodawcy na pełnomocnictwie do odbioru paszportu.
Wojewoda W.-M. nie udzielił merytorycznej odpowiedzi na skargę, wskazując w piśmie z dnia 25 maja 2001 r., że akta administracyjne przekazane zostały Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 17 i art. 26 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten rozpatruje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 i uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie orzekł organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty.
Przepisy art. 3 i 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach /Dz.U. 1991 nr 2 poz. 5 ze zm./ określają prawo każdego obywatela polskiego do otrzymania paszportu oraz organy właściwe do wydania paszportu, nie wskazują wprost w jakiej formie postępowanie w sprawie o wydanie paszportu powinno być zakończone.
Z treści tych przepisów wynika, że organ paszportowy uwzględniając wniosek wydaje stronie paszport, co oczywiście wymaga uprzedniego wystawienia tego dokumentu. Rozstrzygnięcie to ma więc w istocie charakter czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Do zwłoki w wykonaniu tej czynności mają zatem zastosowanie przepisy ustawy o NSA /art. 17 i art. 26/ dotyczące skargi na bezczynność organów.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda W.-M. jako organ paszportowy właściwy do załatwienia wniosku skarżącej /art. 4 ust. 1 cyt. ustawy o paszportach/ nie wydał paszportu ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, wskutek czego nie można uznać by postępowanie o wydanie paszportu stronie zostało zakończone.
Odmiennego poglądu nie może uzasadniać stanowisko organów paszportowych, iż wydanie paszportu pełnomocnikowi strony nie było możliwe, ponieważ w udzielonym mu pełnomocnictwie podpis mocodawcy nie został poświadczony przez notariusza, gdyż stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.
Ustawa o paszportach nie reguluje trybu wydawania paszportów, zawierając w art. 15 ust. 3 delegację do uregulowania tej kwestii w drodze rozporządzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w porozumieniu z Ministrem Spraw Zagranicznych.
W dacie zgłoszenia się przez pełnomocnika strony po odbiór paszportu obowiązywało, wydane na podstawie powyższej delegacji, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lutego 2000 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wzorów oraz trybu wydawania paszportów, dokumentów wymaganych do ich otrzymania, a także trybu postępowania funkcjonariuszy Straży Granicznej w przypadku ujawnienia w czasie kontroli granicznej wad w paszportach /Dz.U. nr 15 poz. 197/.
Aktem tym znowelizowano dotychczasową treść par. 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia i ustalono, że "paszport odbiera się osobiście lub za pośrednictwem osób trzecich" oraz że "osoba nie będąca przedstawicielem ustawowym strony może odebrać paszport po przedłożeniu pełnomocnictwa. Przepisy te wprowadzając możliwość odebrania przez pełnomocnika paszportu nie przewidują wymogu poświadczania własnoręczności podpisu mocodawcy przez notariusza.
Obowiązek sporządzenia takie poświadczenia nie znajduje również uzasadnienia w przepisie par. 2 art. 33 Kpa, który zgodnie z ogólną zasadą pisemności wprowadza jedynie wymóg aby pełnomocnictwo było sporządzone na piśmie albo zgłoszone do protokołu.
Nie można również obowiązku poświadczenia podpisu wyprowadzić z treści par. 3 art. 33 Kpa. Zgodnie z tym przepisem pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, np. notarialny, czy też uwiarygodniony przez organ prowadzący postępowanie lub organ udzielający w sprawie pomocy prawnej na podstawie art. 52 Kpa. Przepis art. 33 par. 3 zdanie drugie wprost umocowuje tylko adwokata oraz radcę prawnego do uwierzytelnienia odpisu udzielonych im pełnomocnictw.
Przewidziany w par. 3 art. 33 Kpa wymóg "uwiarygodnienia" dotyczy odpisu pełnomocnictwa, a nie poświadczenia własnoręczności podpisu mocodawcy na oryginale pełnomocnictw.
Wymóg dokonania takiego poświadczenia nie wynika także z treści rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 kwietnia 1991 r. w sprawie sporządzania niektórych poświadczeń przez organy samorządu terytorialnego i banki /Dz.U. nr 33 poz. 148/. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 101 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91 ze zm./. Przepis ten stanowi, że Minister Sprawiedliwości może w drodze rozporządzenia upoważnić organy samorządu terytorialnego i banki mające swoją siedzibę w miejscowościach, w których nie ma kancelarii notarialnej do sporządzania niektórych poświadczeń dokonywanych przez notariusza.
Zgodnie z art. 1 par. 1 ustawy - Prawo o notariacie notariusz jest powołany do dokonywania czynności, którym strony są obowiązane lub pragną nadać formę notarialną /czynności notarialnych/.
Ustawa o paszportach i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie nie nakładają na stronę obowiązku sporządzenia pełnomocnictwa do odbioru paszportu w formie notarialnej, względnie poświadczenia na pełnomocnictwie własnoręczności podpisu mocodawcy przez notariusza. Obowiązek taki, na co już wyżej wskazano, nie wynika również z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skoro przepisy paszportowe nie nakładają na stronę takiego obowiązku, to nie może być on również wyprowadzony z treści par. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, gdyż wykładnia tego przepisu uwzględniająca zakres delegacji, zawartej w art. 101 ustawy - Prawo o notariacie, przemawia za przyjęciem poglądu, że w miejscowościach, w których nie ma kancelarii notarialnej poświadczenia przez przewodniczącego zarządu gminy własnoręczności podpisu na pismach upoważniających do odbioru dokumentów z urzędu i instytucji /par. 1 pkt 1/ wymagają tylko te upoważnienia, które strony na podstawie odrębnych przepisów są obowiązane dokonać w formie notarialnej. Oznacza to w konsekwencji, że udzielone przez stronę upoważnienie do odbioru paszportu nie wymaga poświadczenia własnoręczności podpisu przez notariusza ani przez przewodniczącego zarządu gminy.
Brak poświadczenia własnoręczności podpisu w pełnomocnictwie do odbioru paszportu, udzielonym przez skarżącą mężowi, nie upoważniał zatem organu paszportowego do odmowy wydania paszportu.
Wskutek nieuzasadnionej odmowy wydania paszportu Wojewoda W.-M. przekroczył ustawowy termin na załatwienie sprawy /art. 35 Kpa/ i pozostaje w stanie bezczynności, która czyni skargę uzasadnioną, na podstawie art. 26 ustawy o NSA.
Skarga przeciwko Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji podlega oddaleniu, gdyż organ ten nie będąc właściwy do wydania paszportu w sprawie z wniosku skarżącej nie pozostaje w zwłoce /bezczynności/ w załatwieniu sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.