Postanowienie NSA w Warszawie (przed reformą) z 11 sierpnia 2000 r., V SAB 38/00

Rozpoznanie

na rozprawie

Sprawa

sprawy ze skargi Reginy K. na bezczynność Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego postanawia - umorzyć postępowanie sądowe.

Teza

Zwłoka /bezczynność/ organu administracji w załatwieniu sprawy w zakresie uprawnień do świadczeń pieniężnych przysługujących osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i ZSRR jest szczególnie naganna, ponieważ uprawnienia te dają prawo do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego spełniających funkcje alimentacyjne w szerokim tego słowa znaczeniu, służących sfinansowaniu wydatków utrzymania uprawnionego.

Zgodnie z art. 77 Konstytucji RP każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka mu została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Konstytucja dobitnie podkreśliła zasadę odpowiedzialności majątkowej za szkody wyrządzone przez władzę publiczną, która to kwestia dotychczas była regulowana tylko na szczeblu ustawowym /art. 417 i nast. Kc/.

Bezczynność administracji, zwłaszcza długotrwała, mająca kwalifikowany charakter z uwagi na zaniechanie przez organ administracji także powinności wynikających z art. 36 Kpa może stać się podstawą roszczenia odszkodowawczego ujmowanego jako mająca swe źródło w fakcie bezczynności /a nie w decyzji administracyjnej/.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Regina K. w dniu 30 listopada 1998 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i ZSRR. Ponieważ wniosek nie został rozpatrzony, w styczniu 2000 r. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność administracji. Po doręczeniu skargi Kierownikowi Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, co nastąpiło w dniu 6 marca 2000 r., Kierownik Urzędu wydał 10 marca 2000 r. negatywną dla Skarżącej decyzję (...), gdzie uznał, że wprawdzie fakt deportacji jest niewątpliwy, jednakże ze względu na wiek w czasie wywiezienia Skarżąca nie mogła świadczyć pracy przymusowej i w odpowiedzi na skargę wnosił o umorzenie postępowania z uwagi na to, że stan bezczynności nie istnieje. Pismem z 10 maja 2000 r. Skarżąca podtrzymała swoją skargę uznając decyzję odmawiającą jej świadczeń za niezasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W momencie orzekania stan bezczynności organu już nie istniał: najwidoczniej zdopingowany faktem doręczenia skargi Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych rozpatrzył sprawę Skarżącej i zlikwidował istniejący od listopada 1998 r. stan bezczynności obejmujący prawie 17 miesięcy. W sprawach dotyczących bezczynności organu administracji Naczelny Sąd Administracyjny może orzekać tylko wówczas, gdy bezczynność jeszcze istnieje w momencie orzekania. W takim wypadku, zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, sąd zobowiązuje organ do wydania stosownej decyzji, aktu, dokonania czynności. Jednakże gdy w momencie orzekania akt, co do którego wydania organ był w zwłoce w momencie składania skargi - jest już wydany, dalsze postępowanie w sprawie o bezczynność jest bezprzedmiotowe i na mocy art. 355 par. 1 Kpc, w związku z art. 59 ustawy o NSA należy w takim wypadku postępowanie w sprawie umorzyć, co uczyniono w sentencji niniejszego postanowienia.

Skarżąca podtrzymując swą skargę wyraża niezadowolenie z negatywnej dla niej decyzji, najwyraźniej traktując podtrzymanie swej skargi jako środek odwoławczy na negatywną decyzję, odmawiająca jej świadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny ma zakres kompetencji wynikający z ustawy o NSA, która w art. 16 i art. 17 przewiduje, iż sąd ten kontroluje zgodność z prawem decyzji administracyjnych, innych aktów i zachowań organów administracji, a także orzeka o ich bezczynności co do wydania decyzji, aktów i innych zachowań, wskazanych w art. 16 ustawy o NSA. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak w ramach złożonej skargi na bezczynność kontrolować pod względem zgodności z prawem decyzji likwidującej stan bezczynności. Jest to odrębne postępowanie, wymagające wyczerpania przez Skarżącą postępowania administracyjnego. Zgodnie z pouczeniem zawartym decyzji z 10 marca 2000 r., Skarżąca nie zadowolona z decyzji odmawiającej jej przyznania świadczeń powinna zwrócić się we właściwym terminie do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o ponowne rozpatrzenie sprawy i dopiero jeśli wtedy otrzyma znów negatywną dla niej decyzję może ponownie zwrócić się do NSA o skontrolowanie zgodności z prawem tej właśnie decyzji. Na marginesie odnotować należy istnienie orzeczenia SN z dnia 13 stycznia 2000 r. III RN 112/99, gdzie przyjęto interpretację nie wykluczająca możliwości przyznania świadczenia wywiezionym do pracy przymusowej osobom, będącym nawet w wieku dziecięcym, przy spełnieniu innych niezbędnych przesłanek.

Także w kompetencjach NSA nie leży sprawa roszczeń odszkodowawczych z tytułu nadmiernej zwłoki w postępowaniu, w którym organ administracji nie wydawał decyzji przez 17 miesięcy, co jest rażąco przewlekłym terminem.

W niniejszej sprawie jest niewątpliwe, że sprawa Skarżącej toczyła się wyjątkowo opieszale, przy czym w aktach sprawy nie można zaleźć odpowiedzi, co opieszałość tę spowodowało. Kodeks Postępowania Administracyjnego jasno wskazuje, iż załatwienie sprawy powinno nastąpić w ciągu miesiąca od daty złożenia wniosku, a w sprawie skomplikowanej - w ciągu dwóch miesięcy /art. 35 par. 3 Kpa/. Artykuł 36 tegoż aktu przewiduje nadto, iż o każdym wypadku braku załatwienia sprawy w terminie organ administracji sam, wyprzedzająco, powinien zawiadomić stronę i podać jej nowy termin załatwienia sprawy oraz wyjaśnić przyczyny zwłoki, /nawet jeśli jest to niezależne od organu/. Artykuł 38 Kpa przewiduje, iż pracownik organu, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 36 Kpa - podlega odpowiedzialności porządkowej, dyscyplinarnej albo przewidzianej w innych przepisach prawa. Jest ewidentne, że powinności organu administracji wynikające z cytowanych przepisów Kpa nie były dopełnione. Zwłoka w sprawach podobnego rodzaju jest szczególnie naganna, ponieważ uprawnienia kombatanckie dają prawo do świadczeń funkcjonalnie należących do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, a więc spełniających funkcje alimentacyjne w szerokim tego słowa znaczeniu, służących sfinansowaniu wydatków na utrzymanie uprawnionego.

Zgodnie z art. 77 Konstytucji każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka mu została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Konstytucja dobitnie podkreśliła zasadę odpowiedzialności majątkowej za szkody wyrządzone przez władzę publiczną, która to kwestia dotychczas była regulowana tylko na szczeblu ustawowym /kodeks cywilny art. 417 i nast./. Przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw administracyjnych są wyznacznikiem poprawnego, a więc zgodnego z prawem działania organów administracji. Nie ma wątpliwości, że bezczynność administracji, zwłaszcza długotrwała, mająca kwalifikowany charakter z uwagi na zaniechanie przez organ administracji także powinności wynikających z art. 36 Kpa, może stać się podstawą roszczenia odszkodowawczego ujmowanego jako mającego swe źródło w fakcie bezczynności /a nie w decyzji administracyjnej/. Kwestia ta jest niesporna w piśmiennictwie dotyczącym Kpa. Jednakowoż orzekanie w sprawach odszkodowawczych tego rodzaju nie należy do kompetencji NSA, lecz do właściwości sądów powszechnych, jako sprawa cywilna. W postępowaniu tym muszą być ustalone wszelkie przesłanki odpowiedzialności /szkoda, jej wysokość, związek przyczynowy między faktem bezczynności a poniesioną szkodą/ i bez ich szczegółowej analizy, czego dokonać musi sąd cywilny, nie można przewidywać zasadności czy bezzasadności roszczenia, ani decydować o jego bycie w ramach rozpatrywania innej sprawy.

W tej sytuacji, na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368/ oraz art. 355 Kpc, w związku z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji postanowienia.