Uzasadnienie
Minister Sportu i Turystyki przeprowadza co roku otwarty konkurs na dofinansowanie zadań publicznych z obszaru turystyki. Jednym z projektów jest "kształtowanie przestrzeni turystycznej" w ramach której dofinansowane są zadania dotyczące poprawy bezpieczeństwa na szlakach turystycznych, co sprowadza się do znakowania szlaków, odnowienia istniejącego szlaku, wytyczenia nowych szlaków i likwidowania już nieaktulanych. Konkurs przeznaczony jest dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych, czyli biorą w nim udział przede wszystkim stowarzyszenia i fundacje.
W ramach priorytetu "kształtowanie przestrzeni turytycznej" Minister Sportu i Turystyki przeznaczył na dofinansowanie oznakowania szlaków w 2011 r. i wydatkował kwotę 678 tys. zł dla 6 podmiotów, z czego Polskie Towarzystwo Turystyczno-Krajoznawcze (PTTK) otrzymało 291.585 zł.
W dniu [...].04.2011 r. zawarto umowę pomiędzy Ministrem Sportu i Turystyki a Zarządem Głównym Polskiego Towarzystwa-Turytyczno Krajoznawczego. Na tej podstawie PTTK otrzymało dotację na realizację zadania publicznego pn. "Wytyczanie, znakowanie i odnowienie znakowania szlaków turystycznych w roku 2011 – nizinnych, górskich, pieszych i narciarskich" w wysokości 291 585,00 zł. W ramach realizacji zadania PTTK Wałbrzych dokonał prac znakarskich o łącznej długości 95 km na szlakach: Wąwóz K., M. – W., B. – N, S. – P., Przełęcz T. – Przełęcz pod S.. Sprawozdanie finansowe z wykonania zadania celowego zostało przyjęte w części finansowej na całkowitą kwotę 410 652,20 zł z czego dotacja wyniosła ostatecznie 275 757,10 zł. Zwrócona została kwota 4 154,00 zł z tytułu niewykorzystania dotacji oraz kwota 11 673,90 zł z tytułu wykorzystania dotacji po terminie obowiązywania umowy.
Rozliczenie tego zadania zostało przyjęte przez Ministerstwo Sportu i Turystyki [...].12.2011 r. W dniu [...].02.2014 r. została wniesiona do Ministerstwa Sportu i Turystyki przez A. N. i J. Ś. (dalej – także Skarżący) skarga na bezczynność oraz zaniechanie organów PTTK w przedmiocie defraudacji od 2011 roku znacznych środków celowych Skarbu Państwa oraz własnych PTTK przeznaczonych na koszty utrzymania oznakowania Górkich Pieszych Szlaków Turytycznych. W dniu [...].02.2014 r. została udzielona odpowiedź w której Minister Sportu i Turystyki wskazał m.in. wysokość udzielonych dotacji dla PTTK.
Wobec powyższego Skarżący złożyli formalny wniosek z dnia [...].03.2014 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie stosownego postanowienia lub decyzji w sprawie rzekomych naruszeń dokonanych przez PTTK.
W dniu [...].04.2014 r. Organ wystosował do PTTK pismo z prośbą o przeprowadzenie czynności wyjaśniających i ustosunkowanie się do zarzutów.
PTTK odniósł się do skargi, zwracając uwagę, iż skarga dotyczy wykonania 2 szlaków czarnych łącznikowych o długości 2,2 km i 3,3 km, czyli łącznie 5,5 km z 95 km szlaków odnawianych w roku 2011 przez PTTK w W., które były ujęte w zadaniu realizowanym ze środków Ministerstwa Sportu i Turystyki. W roku 2011 Ministerstwo Sportu i Turystyki przyznało PTTK dotację na oznakowanie różnych szlaków w łącznej kwocie 291 585,00 zł. Pozostałe szlaki wymienione przez Skarżących w piśmie z dnia [...]02.2014 r. nie były uwzględnione w dofinansowanym zadaniu. Zgodnie z przekazaną przez PTTK informacją na pozostałą część szlaków, Oddział PTTK w W. pozyskał środki z innych źródeł.
Jednocześnie PTTK poinformował, że w dniu [...].04.2014 r. dokonano z udziałem Skarżących przeglądu szlaku żółtego [...], gdzie stwierdzono drobne uchybienia, co po 3 latach może być rzeczą naturalną. W dniu [...].04.2014 r. PTTK dokonało okresowego przeglądu szlaków [...] oraz [...] i stwierdziło, że szlaki są widoczne i czytelne na całej długości oraz poinformowało o przeprowadzonej w dniach [...].05.2014 r.- [...].05.2014 r. w Oddziale PTTK w W. kontroli przez rewidenta PTTK, w wyniku której sprawdzono dokumentację realizacji zadania dotyczącego znakowania i odnowienia szlaków pieszych górskich ze środków Ministerstwa Sportu i Turystyki i stwierdzono, że dokumentacja jest prawidłowa, dokumenty właściwie opisane i nie budzą zastrzeżeń.
Jednocześnie przeprowadzono spotkanie rewidenta z Komisją odbierającą i weryfikującą szlaki, która potwierdziła, że szlaki wykazane w przedmiotowym protokole zostały wykonane w terminie wynikającym z umowy w sposób prawidłowy. Rewident przeprowadził w dniu [...].05.2014 r. wyrywkową kontrolę szlaków w terenie i nie stwierdził nieprawidłowości. Następnie odbył spotkanie ze Skarżącymi celem przedyskutowania stanu szlaków i innych spraw organizacyjnych będących w kompetencjach Zarządu Oddziału.
W dniu [...].06.2014 r. Minister Sportu i Turystyki odpowiedział Skarżącym, że po analizie posiadanej dokumentacji dotyczącej rozliczenia dofinansowanego w roku 2011 zadania dot. znakowania, odnowienia, konserwacji i wytyczania szlaków na Ziemi W. oraz dostarczonej dokumentacji w sprawie wystąpił do Zarządu Głównego PTTK o podjęcie czynności wyjaśniających poruszane przez Strony zastrzeżenia.
W związku z powyższym Skarżący złożyli zażalenie z dnia [...].06.2014 r. na bezczynność Ministra Sportu i Turystyki w sprawie nierozpoznania wniosku zawartego w piśmie z dnia [...].03.2014 r. Korespondencja Departamentu Turystyki z dnia [...] lutego i [...] czerwca 2014 r. skierowana do Skarżących w poruszanej sprawie świadczy o podjęciu dostępnych działań celem wyjaśnienia poruszanych kwestii. Wobec powyższego zarzut o bezczynność organu jest bezzasadny.
W dniu [...].07.2014 r. zostało skierowane pismo do Skarżących oraz w dniu [...].07.2014 r. do Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy w celu przeprowadzenia czynności kontrolnych przez organ nadzoru właściwy miejscowo dla stowarzyszenia PTTK. Dnia [...].07.2014 r. Skarżący złożyli pismo w którym wskazali, iż argumentacja organu nie jest przekonująca. W odpowiedzi na powyższe pismo Minister Sportu i Turystyki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w korespondencji z dnia [...].08.2014 r.
W dniu [...].09.2014 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy poinformował Ministra Sportu i Turystyki, iż wobec zgłoszonych nieprawidłowości w znakowaniu szlaków podjął czynności mające na celu wyjaśnienie sytuacji. W swojej właściwości Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy nie dopatrzył się nieprawidłowości w działalności stowarzyszenia.
W skardze do WSA w Warszawie – żądając zobowiązania Ministra Sportu i Turystyki do wydania decyzji dotyczącej nieprawidłowości w PTTK, w szczególności związanych z rzekomymi oszustwami przy okazji znakowania szlaków turystycznych - zwrócono uwagę na potrzebę przeprowadzenia kontroli i rozliczenia ZG PTTK z faktycznego wykonania zadań finansowanych ze środków publicznych. Dostrzeżono też potrzebę przeprowadzenia w tym względzie rozprawy administracyjnej z udziałem świadków – T. K. i W. T. W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że wielokrotnie sygnalizowali nieprawidłowości w zakresie znakowania szlaków turystycznych w regionie wałbrzyskim. Formalny wniosek do Ministra Sportu i Turystyki został zaś złożony w piśmie z [...].03.2014 r., które w części – do służbowego wykorzystania – zostało przekazane Prezydent m.st. W. W kolejnym piśmie – z dnia [...].06.2014 r. – skierowanym do Ministra Sportu i Turystyki, sformułowano zarzut zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego i prowadzenia – na koszt podatnika – jałowych decyzji.
Na to pismo Minister Sportu i Turytyki – zdaniem Skarżących – udzielił pismem [...] "niezgodnej ze stanem faktycznym" odpowiedzi ze świadomym pojęciem istotnej kwestii roliczenia środków publicznych w postaci dofinansowania na oznakowanie szlaków turystycznych.
Swoje stanowisko Skarżący podtrzymali pismem z dnia [...].07.2014 r. wskazując na potrzebę stosowania – w zakresie oceny ich żądania – reguł zawartych w k.p.a.
W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty przemawiające za aprobatą udzielonych Skarżącym informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu.
Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.
II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).
Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.
Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.
- III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach.
Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.
IV. Na wstępie wskazać należy, iż w piśmie z dnia [...].03.2014 r. Skarżący formalnie zażądali od Ministra Sportu i Turystyki wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania stosownego aktu administracyjnego (postanowienia lub decyzji) w związku z rzekomym "podejrzeniem oszustwa wyłudzenia nienależnych środków pieniężnych ze szkodą dla Skarbu Państwa", którego sprawcami mieli być pracownicy PTTK w związku z wydatkowaniem środków na "Wytyczanie, oznakowanie i odnowienie oznakowania szlaków turystycznych w 2011 r. – nizinnych, górskich, pieszych i narciarskich".
W związku z bezczynnością Ministra Sportu i Turystyki Skarżący złożyli zażalenie na bezczynność. Jak wynika z odpowiedzi na skargę Minister nie zajął formalnego stanowiska w przedmiotowej kwestii, a jedynie wymijająco wskazał, że "korespondencja z dnia [...] lutego i [...] czerwca 2014r. skierowana do Skarżących w poruszanej sprawie świadczy o podjęciu dostępnych działań celem wyjaśnienia poruszanych kwestii. Wobec powyższego zarzut o bezczynność organu jest bezzasadny".
V. W ocenie Sądu należy wskazać, iż biorąc pod uwagę podjęte przez Skarżących żądanie działania (przy czym zażalenie na bezczynność należy uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) – wniesienie skargi na bezczynność należy uznać za zasadne.
VI. Bezprzecznie w dniu [...].04.2011 r. została zawarta pomiędzy Ministrem Sportu i Turystyki a Zarządem Głównym PTTK umowa, mocą której Organizacja otrzymała dotację w wysokości 291 585 zł na realizację zadania publicznego wyżej wskazanego. Rozliczenie tego dofinansowania zostało przyjęte przez Ministerstwo.
Rzekome nieprawidłowości – o ile w ogóle wystąpiły – winny skutkować zanegowaniem prawidłowości przyjętego rozliczenia dofinansowania i wydaniem stosownej decyzji względem PTTK. Do tego dążą Skarżący.
VII. W kontekście ich zadań Organ winien ustalić, czy żądanie Skarżących dotyczące wszczęcia postępowania pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jeżeli należy zająć stanowisko negatywne, to winno zostać wydane postanowienie w trybie art.61a k.p.a., na które Skarżącemu będzie przysługiwał stosowny środek zaskarżenia.
Udzielenie zaś odpowiedzi pozytywnej skutkować będzie wszczęciem postępowania administracyjnego, a to rodzi konieczność wydania decyzji administracyjnej – stosownie do poczynionych ustaleń, co stanowi pierwotne żądanie Skarżących.
VIII. W efekcie należało uznać skargę za zasadną i stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. §1 orzec jak w sentencji. Sąd jednocześnie nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz Skarżących, albowiem brak było stosownego wniosku w skardze.
Ta ostatnia kwestia może stanowić przedmiot zażalenia do NSA.