Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez D. M. (dalej jako: "Skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] września 2015 r. jest przewlekłe postępowanie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) [...] z siedzibą w W. odnośnie postępowania wszczętego wnioskiem Skarżącego w Biurze Powiatowym ARiMR o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r.
W dniu 20 maja 2013 r. (data stempla pocztowego 15 maja 2013 r.) na Kancelarię Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności rolnośrodowiskowej i o przyznanie pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za rok 2013 D. M..
Natomiast w dniach: 4 czerwca 2013 r., 13 czerwca 2013 r., 23 lipca 2013 r., 23 grudnia 2013 r., 2 kwietnia 2014 r., do Biura Powiatowego w B. wpłynęły zmiany do wniosku, w dniu 25 czerwca 2013 r., 1 lipca 2013 r. 23 lipca 2013 r., 4 marca 2014 r., 21 maja 2014 r. korekty do wniosku.
W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, organ I instancji wystosował szereg pism, wezwań do złożenia wyjaśnień, wniosku o udzielenie informacji na temat dzierżawionych przez stronę terenów oraz włączył szereg dokumentów. Prowadzone przez organ czynności powodowane były przedkładanymi przez stronę wnioskami i oświadczeniami oraz dotyczyły kwestii wyjaśnienia wątpliwości związanych z prawidłowym prowadzeniem produkcji rolnej.
W dniu 19 lutego 2015 r. w związku ze zmianą adresu siedziby spółki na ul N. [...], [...] W., Kierownik BP ARiMR w B. przekazał sprawę do rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego [...] z/s w W..
W dniu 22 czerwca 2015 r. Kierownik BP [...] wystosował prośby o pomoc prawną do Urzędu Gminy w L., zgodnie z wnioskiem Strony o przesłuchanie świadków. W dniu 23 czerwca 2015 r. Kierownik wezwał również do osobistego stawiennictwa świadków celu okoliczność zbadania sztucznych warunków w celu uzyskania płatności na rok 2013.
W dniu 23 czerwca 2015 r. Kierownik BP ARiMR w W. wystosował wezwania do złożenia wyjaśnień w charakterze świadka do: T. G., M. D., K. P. oraz T. F..
W dniu 22 lipca 2015 r. wpłynęły wyjaśnienia, dotyczące w/w wezwania, T. F. oraz K. P.. Następnie w dniu 6 sierpnia 2015 r. wpłynęły wyjaśnienia M. D. oraz oświadczenie T. F. i T. G..
W toku prowadzonego postępowania organ informował stronę postępowania o przedłużeniu postępowania - zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Kierownik BP ARiMR [...] z/s W. od czasu otrzymania sprawy informował Stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy: w dniu 30 marca 2015 r. wyznaczając termin załatwienia sprawy na dzień 30 czerwca 2015 r., w dniu 29 czerwca 2015 r. wyznaczając termin załatwienia sprawy na dzień 30 września 2015 roku.
W dniu 10 sierpnia 2015 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wpłynęło zażalenie Skarżącego na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W..
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. uznał zażalenie na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji za nieuzasadnione.
Skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 11 września 2015 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowań prowadzonych przez Kierownika BP ARiMR w W. w sprawach przyznania płatności za rok 2011 i 2013, wnosząc o uznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną i o orzeczenie o wymierzeniu organowi winnemu przewlekłości tj. Kierownikowi BP ARiMR grzywny oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu kwoty pieniężnej w wysokości połowy kwoty wymienionej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), jak również o zasadzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że Strona wyczerpała drogę administracyjną składając do organu nadzoru zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Dyrektor [...] OR ARiMR wydał w dniu [...] sierpnia oraz [...] września postanowienia [...] i [...] uznające skargę za niezasadną, jednakże zdaniem Skarżącego zarzut przewlekłości postępowania jest jednak ewidentnie zasadny.
Zdaniem Skarżącego nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy organ otrzymuje na początku roku akta spraw, w tym akta z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego WSA w Warszawie VIII SA/Wa 791/14 wraz z aktami administracyjnymi, natomiast w sprawach nie podejmuje żadnej czynności aż do 22 czerwca 2015 r.
W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest skarga na przewlekłość postępowania, które zainicjowane zostało wnioskiem Skarżącego złożonym w dniu 20 maja 2013 r. (data stempla pocztowego 15 maja 2013 r.) o przyznanie płatności na 2013 r., z jakim zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., który następnie z uwagi na zmianę właściwości miejscowej został skierowany do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W..
Mając na uwadze powyższe w pierwszej kolejności wskazać należy, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności ma zasada wyrażona w art. 12 k.p.a., tj. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.
Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238).
Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Przepisy art. 149 § 1 p.p.s.a., dają stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na sąd nakłada natomiast, obok oceny czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.
W niniejszej sprawie Skarżący zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu 20 maja 2013 r. (data stempla pocztowego 15 maja 2013 r.) o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r.
Trzeba w tym miejscu wskazać, że postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego jest prowadzone pod rządami ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., dalej jako: "ustawa o płatnościach").
Zgodnie z art. 19 ust. 7 tej ustawy Agencja zawiadamia rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności obszarowych oraz płatności: do krów i owiec o każdym przypadku niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania mu tej płatności, do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przyjąć zatem należy, że terminem załatwienia sprawy wniosku Skarżącego złożonego w dniu 20 maja 2013 r. (data wpływu wniosku do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B.) był dzień 1 marca 2014 r.
Należy w tym miejscu podkreślić, że wniosek ten - zgodnie ze zmianą właściwości organu - został skierowany wraz z aktami sprawy do Kierownika Biura ARiMR Rolnictwa [...] z siedzibą w W. dopiero w dniu 19 lutego 2015 r., zatem od tego dnia należy liczyć czas trwania postępowania przed tym organem i dokonać oceny, czy było (jest) ono prowadzone przewlekle.
WSA rozstrzygając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania ocenia jedynie (o czym była mowa powyżej), czy zaskarżony organ działa w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również czy doszło do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy.
Mając na uwadze złożony charakter sprawy nie należało oczekiwać natychmiastowego jej rozstrzygnięcia.
Złożoność ta wynikała bowiem nie tylko z samego charakteru postępowania obejmującego wiele obszarów, ale przede wszystkim treści wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 791/14, który choć dotyczył postępowania w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 zainicjowanego wnioskiem Skarżącego złożonym w dniu 20 maja 2011 r., to w sposób oczywisty wpływa na sposób prowadzenia postępowania organu administracji z wniosku Skarżącego o przyznanie płatności na rok 2013.
Zaznaczyć należy, iż w przedmiotowym wyroku Sąd nakazał przeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego w wniosku Skarżącego w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków wnioskowanych przez Skarżącego.
Jak to wynika z akt prowadzonego postępowania organ wezwał Skarżącego do złożenia wyjaśnień, jak również prowadzi postępowanie dowodowe z przesłuchania wskazanych przez Skarżącego świadków. Fakt, że przesłuchania te nie dochodzą do skutku z powodów nie stojących po stronie organu nie może obciążać organu.
W ocenie Sądu, powyższe okoliczności nie uzasadniają stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, szczególnie jeśli wziąć pod uwagę całokształt sprawy, tj. jej złożony charakter oraz działania Skarżącego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. prowadzi bowiem postępowanie wyjaśniające związane z ustaleniem na czyją rzecz, czyj rachunek oraz w czyim imieniu prowadzone było gospodarstwo deklarowane do płatności przez Skarżącego.
Odnosząc się zaś do stanowiska Skarżącego, iż nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy organ otrzymuje na początku roku akta spraw, w tym akta z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego WSA w Warszawie o sygn. akt VIII SA/Wa 791/14 wraz z aktami administracyjnymi, natomiast w sprawach nie podejmuje żadnej czynności aż do dnia 22 czerwca 2015 r. należy przypomnieć, iż tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] stycznia 2014 r.
Przedmiotem tych decyzji było umorzenie postępowania administracyjnego w części oraz odmowa przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 rok.
Kierownik Biura ARiMR Rolnictwa [...] z siedzibą w W. ani nie był stroną postępowania przed Sądem w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 791/14 (nie wydawał również ww. decyzji administracyjnych), ani nie otrzymał bezpośrednio z sądu akt sprawy po zakończeniu postepowania sądowoadministracyjnego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. dopiero w dniu 19 lutego 2015 r. przekazał niniejszą sprawę dotyczącą wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 do rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego [...] z/s w W..
Tym samym zarzuty Skarżącego w tym zakresie należy uznać za nieuzasadnione.
Powyższe pozwala na przyjęcie, iż nie można przypisać organowi przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Organ nie podejmował bowiem czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a długotrwały czas prowadzenia postępowania, z uwagi na toczące się postępowanie dowodowe pod kątem posiadania gospodarstwa przez producenta rolnego i stworzenia sztucznych warunków, nie wynikał tylko i wyłącznie z działania zaskarżonego organu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.