Uzasadnienie
Przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego:
Właściciel baru na Osiedlu G. w U. Leszek S. mający od dnia 16 czerwca 1993 r. zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 procent alkoholu, w dniu 18 stycznia 1995 r. wystąpił do Burmistrza Gminy i Miasta U. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż w tym barze napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 procent do 18 procent alkoholu oraz powyżej 18 procent alkoholu.
Rada Nadzorcza i Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej w U. w piśmie skierowanym do Burmistrza Gminy i Miasta U. sprzeciwiły się wydaniu dodatkowego zezwolenia ze względu na negatywną ocenę funkcjonującego dotychczas pawilonu wnioskodawcy.
Członkowie Zarządu Gminy i Miasta U. na posiedzeniu w dniu 15 lutego 1995 r. większością głosów negatywnie zaopiniowali powyższy wniosek, w związku z negatywną opinią mieszkańców Osiedla G. Burmistrz Gminy i Miasta U. decyzją nr 2/95 z dnia 2 marca 1995 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i art. 104 Kpa, odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że mimo iż usytuowanie punktu odpowiada warunkom określonym w uchwale nr XXVI/209/93 Rady Miejskiej w U. z dnia 28 czerwca 1993 r., orzekł o odmowie ze względu na wynikającą z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi konieczność ograniczania dostępności alkoholu, negatywną opinię mieszkańców osiedla, na którego terenie bar jest zlokalizowany, oraz negatywną opinię Zarządu Gminy i Miasta U. W odwołaniu od tej decyzji, wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), wnioskodawca Leszek S. zarzucił, że zarówno Burmistrz, jak i Zarząd Gminy i Miasta U. są w stosunku do jego osoby nieobiektywni, skoro odmawiają mu wydania zezwolenia, mimo że jest bezsporne, iż usytuowanie baru odpowiada normom i warunkom określonym w uchwale nr XXVI/209/93 Rady Miejskiej w U. z dnia 28 czerwca l993 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy i miasta U. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych.
Przy rozpatrywaniu odwołania nasunęły się składowi orzekającemu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) wątpliwości związane z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z przepisu wynika, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwego wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/, po zasięgnięciu opinii zarządu gminy. Tak sformułowany przepis wzbudził wątpliwość, czy opinia zarządu gminy, która ze względu na swój charakter nie jest wiążąca dla organu, może stanowić wyłączną podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia.
W związku z powyższym, na wniosek składu orzekającego, Zgromadzenie Ogólne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), na podstawie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, podjęło w dniu 5 maja 1995 r. uchwałę o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym o treści przytoczonej w sentencji uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 17 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 40 poz. 184/, stanowi, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwego wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/, po zasięgnięciu opinii zarządu gminy.
Z przepisu tego wynikają trzy zasadnicze kwestie: a/ sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży wymaga zezwolenia administracyjnego; b/ wydanie takiego zezwolenia należy do zadań własnych gminy; c/ załatwianie spraw o wydanie powyższego zezwolenia objęte jest współdziałaniem wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/ oraz zarządu gminy.
Nie budzi wątpliwości, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, o jakim mowa w omawianym art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy, dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej oraz jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa - dotyczy sprawy indywidualnej, należącej do właściwości organów samorządu terytorialnego, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej.
Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zawiera odrębnych przepisów dotyczących trybu postępowania w sprawach o wydawanie omawianych zezwoleń, w tym trybu wydawania opinii przez zarząd gminy w sprawach tych zezwoleń. Nie ma w niej w tym zakresie żadnych wyłączeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks więc ma w tych sprawach pełne zastosowanie, zgodnie z jego art. 1 par. 1 pkt 1. Przepis art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w końcowej części dotyczy współdziałania wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/ oraz zarządu gminy przy załatwianiu spraw o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.
Zasadne jest zatem pytanie o charakter procesowy opinii zarządu gminy, o której mowa w art. 18 ust. 1 powyższej ustawy, i o tryb jej wydawania.
Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego zagadnienie współdziałania organów administracji przy rozstrzyganiu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych uregulowane jest przepisami art. 106 Kpa. Według par. 1 tego artykułu, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ /wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie/, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, co stosownie do par. 5 następuje w drodze postanowienia, wydanego w samodzielnym postępowaniu prowadzonym przez organ współdziałający; na postanowienie to przysługuje stronie zażalenie.
W art. 106 par. 1 Kpa chodzi o przepis prawa materialnego. Takim przepisem jest właśnie art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który uzależnia wydanie decyzji przez wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/ w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych od zajęcia w tym przedmiocie stanowiska przez zarząd gminy, w formie wyrażenia opinii przed wydaniem decyzji.
Artykuł 106 Kpa odnosi się do organów administracji państwowej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa, do których ten ostatni przepis zalicza także organy samorządu terytorialnego; według art. 5 par. 2 pkt 6 Kpa są nimi przede wszystkim organy gmin. W art. 106 Kpa chodzi o współdziałanie takich organów administracji państwowej, którym przepisy prawa materialnego przyznały uprawnienia do załatwiania określonego rodzaju spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej /art. 1 par. 1 pkt 1 i par. 2 Kpa/. Chodzi oczywiście o uprawnienia władcze, wkraczające w zewnętrzne stosunki publicznoprawne, ingerujące w sferę praw i obowiązków podmiotów niezależnych od żadnego ze współdziałających organów i nie powiązanych organizacyjnie ani funkcjonalnie z żadnym z nich. Artykuł 106 Kpa nie dotyczy władztwa wewnętrznego, to jest występującego w stosunkach między organami powiązanymi ze sobą hierarchicznie, między którymi zachodzą relacje organizacyjnego zwierzchnictwa i podporządkowania. Według art. 3 par. 3 pkt 1 Kpa przepisów tego kodeksu, a więc także art. 106 Kpa, nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji państwowej, a więc również między organami samorządu terytorialnego /art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa/.
Współdziałanie zatem, o którym mowa w art. 106 Kpa, odnosi się do organów, które zarówno pod względem ustrojowo-organizacyjnym, jak i proceduralnym są organami równorzędnymi w odniesieniu do określonego w przepisach prawa materialnego rodzaju spraw indywidualnych, rozstrzyganych decyzją administracyjną, mającymi z mocy tych przepisów w tego rodzaju sprawach własne, samodzielne, autonomiczne kompetencje - jednostronne uprawnienia władcze w toku załatwiania takich spraw. Zakres tego władztwa jest w aspekcie art. 106 Kpa z natury rzeczy oczywiście różny: jeden z tych organów jest uprawniony do całościowego, końcowego rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, natomiast pozostałe organy współdziałające w rozstrzyganiu tej sprawy są uprawnione do zajęcia stanowiska w sprawie w formie określonej przez przepis prawa materialnego, przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ wydający decyzję. Różna może być także moc prawna tego władczego stanowiska dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ wydający decyzję - zależy to od formy jego wyrażenia przewidzianej w przepisie prawa materialnego. Najsłabszą z form jest wyrażenie opinii, z istoty swej bowiem nie ma ona mocy wiążącej.
Taką właśnie formę współdziałania zarządu gminy - wyrażanie opinii - przy wydawaniu przez wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/ decyzji w przedmiocie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przewiduje art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
W świetle przepisów art. 26 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ jest niewątpliwe, że zarząd gminy jest organem gminy. Jest on organem wykonawczym gminy, wykonuje uchwały rady gminy oraz zadania gminy określone przepisami prawa, co obejmuje także problematykę wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi.
Zarząd gminy jako organ wykonawczy gminy wykonuje swoje obowiązki i uprawnienia głównie w takich formach administracyjnego działania, które nie są decyzjami administracyjnymi lub nie dotyczą władczego załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych takimi decyzjami, chyba że przepis szczególny przyznał mu również takie kompetencje w sprawach określonego rodzaju. W razie przyznania mu takich kompetencji zarząd gminy jako organ samorządu terytorialnego jest organem administracji państwowej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 i 6 Kpa.
W świetle kompetencyjnych, ustrojowo-organizacyjnych przepisów art. 39 ust. 1, 4 i 5 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym oraz proceduralnych przepisów art. 1 par. 1 pkt 1, art. 5 par. 2 pkt 3 i 6, art. 17 pkt 1 Kpa jest niewątpliwe, że wójt lub burmistrz /prezydent miasta/ jest organem gminy co najmniej w tej sferze działalności samorządu terytorialnego, która obejmuje załatwianie spraw indywidualnych rozstrzyganych decyzjami administracyjnymi. Jako organ uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych, ma on swoje własne, autonomiczne i odrębne od innych organów gminy, w tym od zarządu gminy, uprawnienia i obowiązki, wynikające z przepisów prawa materialnego, zawierających podstawy prawne rozstrzygnięć decyzyjnych w indywidualnych sprawach, w tym warunki i przesłanki sposobu rozstrzygania takich spraw, oraz z przepisów proceduralnych, regulujących postępowanie przed organami właściwymi do rozpatrywania i rozstrzygania takich spraw. Wpływ innego organu na sposób końcowego rozstrzygnięcia konkretnej indywidualnej sprawy przez organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej może wystąpić tylko w przypadkach i formach wyraźnie, ściśle i jednoznacznie określonych w przepisach ustawowych, powszechnie obowiązujących. W razie braku takich przepisów żaden organ i w żadnej formie nie może wpływać na sposób załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej przez organ właściwy do wydania decyzji, nie ma uprawnień do wydawania mu zaleceń, poleceń, nakazów itp., dotyczących sposobu rozstrzygnięcia sprawy, a zwłaszcza treści decyzji.
Takich przepisów nie zawiera cytowana ustawa o samorządzie terytorialnym. Zarząd gminy nie ma uprawnień nadzorczych w stosunku do wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ w sprawach indywidualnych objętych jego kompetencją do wydawania decyzji administracyjnych. Nie ma też kompetencji organu odwoławczego od decyzji wydawanych przez wójta /burmistrza, prezydenta miasta/. Kompetencje takie bowiem mają, według art. 39 ust. 4 i 5 ustawy o samorządzie terytorialnym, inne organy: samorządowe kolegia odwoławcze, a w sprawach zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie. Te organy są także w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego organami wyższego stopnia w stosunku do wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ i organami odwoławczymi od decyzji przez niego wydawanych - art. 17 pkt 1 i art. 127 par. 2 Kpa.
Z powyższego wynika, że w systemie samorządu terytorialnego, w zakresie spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez organy tego samorządu, nie zachodzi pomiędzy zarządem gminy a wójtem /burmistrzem, prezydentem miasta/ stosunek nadrzędności i podległości, ani ustrojowo-organizacyjnej, ani proceduralnej. Są one w tym zakresie organami równorzędnymi, o samodzielnych uprawnieniach władczych w granicach określonych przez przepisy prawa.
Nadanie zarządowi gminy uprawnienia, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, do wyrażenia opinii w konkretnej sprawie o wydanie przez wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/ zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wypływa nie z tego, że zarząd gminy ma w tym zakresie pozycję organu nadrzędnego nad wójtem /burmistrzem, prezydentem miasta/, lecz z racji ogólnych obowiązków i uprawnień zarządu jako organu wykonawczego gminy, wykonującego uchwały rady gminy, w tym dotyczące spraw wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Dlatego ustawodawca uznał za celowe wprowadzenie współdziałania wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ z zarządem gminy w indywidualnych sprawach o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Bez nadania tego konkretnego uprawnienia zarządowi gminy, wójt /burmistrz, prezydent miasta/ nie miałby prawnego obowiązku zasięgania opinii zarządu gminy przed wydaniem decyzji w takiej sprawie, mimo że zarząd jest organem wykonawczym gminy.
Skoro zatem w opisanym stanie prawnym wyrażenie przez zarząd gminy opinii, o jakiej mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie dotyczy sprawy wewnątrzorganizacyjnej między organami gminy, jest natomiast związane z określonymi uprawnieniami władczymi tych organów w sprawie indywidualnej rozstrzyganej decyzją administracyjną, a zarząd gminy oraz wójt /burmistrz, prezydent miasta/ występują tu jako organy równorzędne, współdziałające przy wydaniu decyzji administracyjnej w postępowaniu regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, to do tego współdziałania, to jest do wyrażenia przez zarząd gminy opinii, o jakiej mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, mają zastosowanie w obowiązującym stanie prawnym przepisy art. 106 Kpa.
Dodatkowo należy podkreślić, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 106 Kpa obowiązują wszystkie reguły postępowania administracyjnego, w tym również przepisy o wyłączeniu pracownika.
Tryb określony w art. 106 Kpa gwarantuje stronie, dzięki zasadzie postępowania administracyjnego zawartej w art. 10 par. 1 Kpa oraz na mocy przepisów art. 106 par. 2 i 4 Kpa, czynny udział w postępowaniu przed zarządem gminy dotyczącym wydania opinii. Zwiększa także skuteczność zwalczania przez stronę treści tej opinii, poddając ją zasadzie dwuinstancyjnego postępowania zawartej w art. 15 Kpa i przez to czyniąc z niej przedmiot bezpośredniego odrębnego zaskarżenia i samodzielnego postępowania zażaleniowego /art. 106 par. 5 i art. 144 Kpa oraz art. 125 par. 1, art. 124 par. 2 i art. 107 par. 3 w zw. z art. 126 Kpa/.
Przedmiotem tego postępowania zażaleniowego jest wyłącznie opinia zarządu gminy. Przedmiotem odwołania zaś od decyzji wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ jest końcowe rozstrzygnięcie sprawy, wydane po wyjaśnieniu i ustaleniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, nie wyłączając opinii zarządu gminy, choćby była ona już wcześniej przedmiotem kontroli instancyjnej w drodze zażalenia.
Utrzymanie w mocy przez organ drugiej instancji, w postępowaniu zażaleniowym, postanowienia zawierającego opinię zarządu gminy nie zmienia dotychczasowej formy stanowiska zarządu - pozostaje ono nadal opinią, tj. stanowiskiem nie mającym mocy wiążącej dla organu wydającego decyzję.
- Zezwolenie, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jest decyzją administracyjną.
Według zasady określonej w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ organem samorządu terytorialnego /organem gminy/ uprawnionym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej jest wójt lub burmistrz /prezydent miasta/. Od zasady tej ustawodawca może wprowadzić wyjątki o różnym zakresie wyłączeń czy ograniczeń powyższych kompetencji decyzyjnych wójta /burmistrza, prezydenta miasta/. Jeden z wyjątków wyłączających kompetencje wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ do wydawania decyzji administracyjnych zawiera ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./ przez wprowadzenie wyłącznej kompetencji zarządu gminy do wydawania decyzji w regulowanych tą ustawą sprawach dotyczących mienia komunalnego. Natomiast jednym z wyjątków ograniczających wyłączną kompetencję wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ w sprawach indywidualnych rozstrzyganych decyzją administracyjną jest omawiany art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustanawiający współdziałanie zarządu gminy w sprawach o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, polegające na obowiązku wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/ zasięgnięcia opinii zarządu gminy przed wydaniem decyzji w przedmiocie tego zezwolenia. Obowiązkowi temu zatem odpowiada uprawnienie zarządu gminy do władczego współuczestniczenia w rozstrzygnięciu takiej sprawy. Zakres władztwa zarządu gminy jest oczywiście ograniczony do wydania opinii dla wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/ rozstrzygającego sprawę. Z istoty swej opinia nie ma mocy wiążącej dla organu rozstrzygającego sprawę w drodze decyzji. W omawianych sprawach nie wiążący charakter opinii zarządu gminy wynika zresztą wprost z brzmienia art. 18 ust. 1, z językowej wykładni zwrotu "po zasięgnięciu opinii".
Skoro opinia nie ma mocy wiążącej, to podlega ona, w ramach przepisów o postępowaniu administracyjnym, samodzielnej, swobodnej ocenie przez organ, do którego kompetencji i właściwości należy wydanie decyzji w sprawie o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Obowiązek wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/ współdziałania z zarządem gminy przy rozstrzyganiu takich spraw przez zasięgnięcie opinii zarządu przed wydaniem decyzji nie oznacza sam przez się ani bezwzględnego obowiązku zastosowania się do stanowiska wyrażonego w opinii, ani bezwzględnego uprawnienia do ograniczenia postępowania dowodowego w sprawie tylko do uzyskania opinii zarządu gminy. Do postępowania w tych sprawach mają zastosowanie w całości przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Każdy z organów współdziałających przy załatwianiu sprawy, oczywiście w granicach przysługujących mu kompetencji władczych, jest obowiązany, przy wykonywaniu swoich kompetencji, przestrzegać przepisów tego kodeksu.
W omawianym tu zakresie, wyznaczonym przez pytanie prawne przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, chodzi w szczególności o obowiązki i uprawnienia organu wydającego decyzję, tj. wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/, dotyczące zwłaszcza: dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy /art. 7 Kpa/, dopuszczenia wszystkich dowodów mających znacznie dla wyjaśnienia sprawy /art. 75 par. 1 i art. 78 par. 1 Kpa/, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego /art. 77 par. 1 Kpa/ i dokonania jego wszechstronnej, kompleksowej oceny /art. 80 Kpa/, rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony /art. 7 Kpa/, sporządzenia uzasadnienia wydanej decyzji w sposób wykazujący dopełnienie powyższych obowiązków /zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 107 par. 3 Kpa/.
Decyzja w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest decyzją o ograniczonym zakresie uznania administracyjnego. Zawarte w art. 18 ust. 2 i 3 omawianej ustawy przesłanki dopuszczalności wydania takiego zezwolenia - liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - nie kwalifikują takiej decyzji jako decyzji w pełni związanej. Wyznaczają one materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję. Nie może on wydać zezwolenia, jeśli doprowadziłoby to do przekroczenia ustalonej przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lub było niezgodne z określonymi przez radę gminy zasadami usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu. Natomiast organ nie ma obowiązku prawnego wydać zezwolenie tylko dlatego, że nie zachodzą powyższe przeszkody. W przeciwnym razie nasuwałoby się pytanie o cel i racjonalność obowiązku zasięgania opinii zarządu gminy w takiej sprawie. Racjonalność tego współdziałania, określonego w art. 18 ust. 1 ustawy, wystąpi tylko wówczas, gdy opinia ta zawierać będzie stanowisko zarządu gminy nie tylko i nie przede wszystkim z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 18 ust. 2 i 3 ustawy, lecz zwłaszcza w aspekcie zadań gminy co do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu oraz ograniczania spożycia napojów alkoholowych.
Takie też samodzielne obowiązki spoczywają na organie wydającym decyzję w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Granice bowiem przysługującego mu uznania administracyjnego w tych sprawach wyznaczają nie tylko przepisy art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, lecz także ogólna zasada materialnoprawna: uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zawarta w art. 7 Kpa.
W sprawach o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych interes społeczny wyznaczają zadania gminy określone w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, o którym mowa w art. 12 ust. 4 cytowanej ustawy, a także inne zadania gminy wynikające bezpośrednio z samej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, związane przede wszystkim z ogólnym obowiązkiem wszystkich organów administracji publicznej podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych /art. 1 ust. 1 ustawy/ oraz dostępności alkoholu /art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy/. Ponadto problematyka wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi łączy się, o czym świadczy praktyka życia społecznego, z problematyką porządku i spokoju publicznego. Sprawy porządku i spokoju publicznego na terenie gminy objęte są zadaniami gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, o czym stanowią art. 7 ust. 1 pkt 14 oraz art. 40 ust. 3 i art. 41 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Tak więc organ rozstrzygający żądanie strony wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu jest obowiązany i uprawniony ocenić to żądanie w ramach art. 7 Kpa także z punktu widzenia zagadnień porządku i spokoju publicznego, łączących się z rozmiarami spożycia alkoholu i zakresem jego dostępności na terenie gminy i danej miejscowości. Są to samodzielne obowiązki i uprawnienia organu wydającego decyzję w sprawie o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, niezależnie od opiniodawczego współdziałania zarządu gminy. W takim też kierunku organ ten powinien zgromadzić dowody i rozpatrzyć je /art. 75 i art. 77 par. 1 Kpa/.
Opinia zarządu gminy, jej treść i moc dowodowa podlega autonomicznej ocenie wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/ na tle całokształtu materiału dowodowego sprawy, jako jedna z części tego materiału. Objęta jest zasadą swobodnej oceny dowodów przez organ wydający decyzję /art. 80 Kpa/; ocena ta musi znaleźć odpowiedni wyraz i zostać należycie wykazana w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 par. 3 Kpa.
Z omówionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./ w związku z art. 2 tej ustawy, udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.