Uzasadnienie
Burmistrz Miasta W. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) o stwierdzenie nieważności 5 decyzji przyznających dodatki mieszkaniowe właścicielom domów jednorodzinnych w sytuacji, w której powierzchnia użytkowa domów nie przekracza 70 m2, lecz w każdej sprawie przekracza normatywną powierzchnię użytkową w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego.
Są to decyzje:- z dnia 17 stycznia 1995 r. SL.7144/11/95, dotycząca Anny P., właścicielki domu o powierzchni użytkowej 56,66 m2, zajmowanego przez 2 osoby /Kolegium KO 236/95/,- z dnia 18 stycznia 1995 r. SL.7144/9/95, dotycząca Zenona R., właściciela domu o powierzchni użytkowej 67,30 m2, zajmowanego przez 4 osoby /KO 237/95/,- z dnia 29 grudnia 1994 r. SL.7144/330/94, dotycząca Janiny L., właścicielki domu o powierzchni użytkowej 68,43 m2, zajmowanego przez 5 osób /KO 238/95/,- z dnia 29 grudnia 1994 r. SL.7144/394/94, dotycząca Haliny M., właścicielki domu o powierzchni użytkowej 46,34 m2, zajmowanego przez 1 osobę /KO 239/95/,- z dnia 18 stycznia 1995 r. SL.7144/25/95, dotycząca Janiny K., właścicielki domu o powierzchni użytkowej 69,55 m2, zajmowanego przez 5 osób /KO 240/95/.
W sprawie nieważności każdej z decyzji wszczęto z urzędu postępowanie, lecz skład orzekający, rozpatrując wszystkie sprawy łącznie, powziął wątpliwości i zwrócił się do Kolegium w pełnym składzie o wystąpienie z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgromadzenie Ogólne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), działając na podstawie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, uchwałą nr 3/95 z dnia 5 maja 1995 r. wystąpiło z pytaniem prawnym zacytowanym w sentencji niniejszej uchwały.
Pytanie nie ma dostatecznego uzasadnienia i za takie należy przyjąć wyjaśnienie Burmistrza Miasta W. zawarte w piśmie do Kolegium /w aktach KO 238/95/. Burmistrz podał, że przy wydawaniu decyzji kierowano się stanowiskiem przedstawionym w poradniku Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa pt. "Ustalanie dodatków mieszkaniowych", opracowanym w październiku 1994 r. i przeznaczonym dla zarządów gmin. W świetle poradnika właściciel domu jednorodzinnego może uzyskać dodatek mieszkaniowy bez względu na liczbę osób w gospodarstwie domowym, gdy powierzchnia użytkowa domu nie przekracza 70 m2. W lutym 1995 r., podczas seminarium zorganizowanego przez Sejmik Samorządowy, wykładowca przedstawił inny pogląd. Według niego, przy ustalaniu uprawnienia właściciela domu jednorodzinnego do dodatku mieszkaniowego bierze się pod uwagę nie tylko powierzchnię użytkową domu, lecz zarazem normatywną powierzchnię użytkową lokalu, określoną w art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/, gdyż - stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy - art. 42 ust. 1 odnosi się również do domu jednorodzinnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Pismo Burmistrza pozwala uznać, że pytanie dotyczy przede wszystkim prawa do dodatku, a nie wysokości dodatku, i sprowadzić je do zagadnienia: czy właściciel domu jednorodzinnego zachowuje prawo do dodatku mieszkaniowego w sytuacji, gdy powierzchnia użytkowa domu nie przekracza 70 m2, lecz przekracza normatywną powierzchnię użytkową w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego.
Nasuwa się uwaga, że skoro postępowanie w sprawie nieważności wszczęto odrębnie co do każdej decyzji i stan faktyczny w każdej ze spraw jest różny, to nie miał zastosowania art. 62 Kpa i należało prowadzić odrębne postępowania zamiast łączyć sprawy, jak to uczynił skład orzekający.
Pytanie Kolegium opiera się na założeniu, że dom jednorodzinny jest lokalem w rozumieniu ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Założenie to wymaga dodatkowego omówienia.
Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/ samodzielnym lokalem mieszkalnym, zwanym w ustawie "lokalem", jest w rozumieniu ustawy budynek mieszkalny, w którym znajduje się tylko jeden lokal /dom jednorodzinny/, jeżeli taki dom jest w całości przedmiotem najmu. Końcowa część przepisu wydaje się wskazywać, że dom jednorodzinny nie będący w całości przedmiotem najmu - jak dom zajmowany przez właściciela - nie jest lokalem w rozumieniu ustawy.
Należy jednak uwzględnić, że art. 3 ust. 1 pkt 2 jest zamieszczony w rozdziale 1 /Przepisy ogólne/ ustawy regulującej zarówno najem lokali mieszkalnych, jak i dodatki mieszkaniowe, dodatki zaś nie są związane wyłącznie ze stosunkiem najmu, lecz z tytułem prawnym do lokalu /art. 39 ust. 1/.
Końcowa więc część art. 3 ust. 1 pkt 2 charakteryzuje dom jednorodzinny jako lokal w rozumieniu przepisów ustawy dotyczących najmu lokali mieszkalnych i nie stanowi przeszkody, aby dom jednorodzinny nie będący w całości przedmiotem najmu uważać za lokal w rozumieniu przepisów dotyczących dodatku mieszkaniowego.
Pytanie zmierza do wyjaśnienia relacji pomiędzy ust. 1 a ust. 2 art. 42 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych; ust. 2 odnosi się wprost do domu jednorodzinnego, natomiast ust. 1 ma zastosowanie do domu jednorodzinnego za pośrednictwem art. 3 ust. 1 pkt 2.
Określając normatywną powierzchnię użytkową lokalu, a zatem również domu jednorodzinnego, w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, art. 42 ust. 1 nie określa, jakie skutki wywołuje jej przekroczenie. O skutkach przekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej jest mowa dopiero w art. 42 ust. 5 /"dodatek mieszkaniowy nie przysługuje"/, który ze względu na swą treść /dotyczy tylko lokali w domach wielorodzinnych/ oraz wyraźne wyłączenie /art. 42 ust. 2 zd. 2/ nie ma zastosowania do domu jednorodzinnego.
Konstrukcja art. 42 ust. 1 i ust. 5 dowodzi, że przepisy te - choć zamieszczone osobno - razem tworzą regulację zupełną.
Inną budowę ma art. 42 ust. 2, który określa maksymalną powierzchnię użytkową domu jednorodzinnego i skutki jej przekroczenia /"dodatek mieszkaniowy przysługuje tylko wtedy, gdy (...)"/, a nawet wskazuje indywidualnego adresata przepisu /właściciel domu/, sam więc stanowi regulację zupełną i zarazem odrębną w stosunku do ust. 1.
Wreszcie w art. 42 ust. 1 jest mowa o normatywnej powierzchni użytkowej, natomiast w ust. 2 o powierzchni użytkowej, ustawa zaś posługuje się tymi pojęciami rozłącznie /art. 41 ust. 3, art. 42 ust. 4/ i do różnych celów.
W odniesieniu do domu jednorodzinnego prawo do dodatku mieszkaniowego zależy od zachowania powierzchni użytkowej /art. 42 ust. 2/, w odniesieniu do innych lokali - od zachowania normatywnej powierzchni użytkowej /art. 42 ust. 5/, lecz już wysokość dodatku mieszkaniowego zależy w każdym wypadku od zachowania normatywnej powierzchni użytkowej /art. 41 ust. 1 i 3/.
Wobec powyższego - działając na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ - udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.