Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, uchwałą nr 2/I/95 z dnia 28 kwietnia 1995 r. przedstawiło do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pytanie prawne sformułowane w sentencji uchwały, uznając, że od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy odwołania Henryka S. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia 7 października 1994 r. nr GK 6131/12/94.
Powyższą decyzją Wójt Gminy P., na podstawie art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/ i par. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 404/, nałożył na Henryka S., zamieszkałego w J., ul. Ch. 7a m.4, karę pieniężną w wysokości 706.887.000 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 17 sztuk drzew brzozy gruczołkowatej na działce nr 247/1, położonej w N.W.W.
W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy P. podał, że w dniu 29 sierpnia 1994 r. pracownicy Zarządu Parku Krajobrazowego "Ch." stwierdzili, iż w kompleksie drzew liściastych w dolinie wyschniętego potoku na nieruchomości nr 247/1 w N.W., gmina P., przeprowadzane były prace z użyciem piły motorowej. Dokonana w dniu następnym lustracja terenu potwierdziła wycięcie na działce użytkowanej przez Henryka S. około 12 sztuk drzew brzozowych o średnicy pni 30-40 cm. W dniu 2 września 1994 r. komisja złożona z przedstawicieli Zarządu Parku Krajobrazowego "Ch." oraz pracowników Urzędu Gminy w P. dokonała szczegółowych oględzin wyciętych drzew i - bez udziału Henryka S., który odmówił udziału w oględzinach - stwierdziła wycięcie 17 sztuk drzew gatunku brzoza gruczołkowata. W związku z faktem, że Henryk S. nie miał pozwolenia na usuwanie drzew, orzeczono jak w sentencji decyzji.
W odwołaniu od powyższej decyzji Henryk S. zarzucił, że została ona wydana z pogwałceniem zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności bez wysłuchania właściciela nieruchomości i przesłuchania świadków oraz bez należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a mianowicie bez ustalenia, czy usuniętych zostało 17 drzew brzozy, czy też tylko 12 drzew.
Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) powzięło wątpliwość, czy przepisy par. 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 404/ mogą mieć zastosowanie do osoby fizycznej, która dokonała usunięcia drzew z terenu nieruchomości bez uzyskania na to zezwolenia przewidzianego w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/. W przekonaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego wątpliwość ta wiąże się ze stanem prawnym przepisów, na których podstawie została wydana decyzja organu I instancji.
Artykuł 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska przewiduje, że za naruszenie m.in. przez osoby fizyczne wymagań ochrony środowiska, polegające na usuwaniu drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, organ gminy wymierza karę pieniężną. Jednocześnie ustawodawca w ust. 2 tego artykułu upoważnił Radę Ministrów, aby w drodze rozporządzenia określiła zasady i tryb nakładania kar pieniężnych m.in. za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia. "Przepis art. 110 ust. 2 został dodany przez art. 1 pkt 14 lit. "b" ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy - Prawo wodne /Dz.U. nr 40 poz. 183/, która weszła w życie z dniem 3 czerwca 1993 r." Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska zostało wydane przed nowelizacją ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska ustawą z dnia 3 kwietnia 1993 r., a więc w sytuacji, gdy art. 110 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska dopuszczał wymierzanie kar pieniężnych wyłącznie jednostkom organizacyjnym, i od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. /tj. 3 czerwca 1993 r./ nie było nowelizowane; do dnia wystąpienia z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostało też wydane przez Radę Ministrów nowe rozporządzenie.
Rozpatrując przedstawione pytanie prawne, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- Przedstawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) pytanie prawne spełnia wymagania określone w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./. Rozstrzygnięcie bowiem zawartej w pytaniu wątpliwości co do podmiotowego zakresu stosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 404/ determinuje rozstrzygnięcie sprawy odwołania Henryka S. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia 7 października 1994 r. nr GK 6131/12/94, orzekającej nałożenie za odwołującego się kary pieniężnej w wysokości 706.887.000 zł na usunięcie bez wymaganego zezwolenia 17 sztuk drzew. Problem zawarty w pytaniu prawnym przedstawionym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest aktualny, mimo że z dniem 26 lipca 1995 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. utraciło moc. Zgodnie bowiem z par. 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych /Dz.U. nr 79 poz. 399/ do rozpatrzenia spraw powstałych lub wszczętych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1987 r.
- Ustalenie podmiotowego zakresu obowiązywania omawianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. wymaga w pierwszej kolejności analizy upoważnienia ustawowego, na którego podstawie rozporządzenie to zostało wydane. Zgodnie bowiem z obowiązującym wówczas art. 41 pkt 8 Konstytucji Rada Ministrów wydawała rozporządzenia na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Rozporządzenie zatem, jako akt wykonawczy do ustawy, nie może przekraczać podmiotowych i przedmiotowych granic upoważnienia zawartego w przepisie ustawowym. Omawiane rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 110 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6, zm. Dz.U. 1983 nr 44 poz. 201 i Dz.U. 1987 nr 33 poz. 180/ do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych przewidzianych w ust. 1 tego artykułu oraz ich ściągania. Ustęp 1 zaś upoważniał właściwy organ administracji państwowej do nakładania takich kar za określone w nim naruszenia wymagań ochrony środowiska tylko w odniesieniu do "jednostek organizacyjnych". Tak więc ten ostatni przepis zawierał materialnoprawną normę wyznaczającą podmiotowe i przedmiotowe granice upoważnienia ustawowego, udzielonego Radzie Ministrów w art. 110 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Uregulowanie w drodze rozporządzenia wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych w drodze aktu podustawowego zostało przekazane Radzie Ministrów tylko w odniesieniu do "jednostek organizacyjnych" /zakres podmiotowy regulacji/ i tylko w odniesieniu do działań określonych w art. 110 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska /zakres przedmiotowy regulacji/.
Treść art. 110 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska uległa zasadniczej zmianie w wyniku jego kolejnych nowelizacji, dokonanych po wydaniu omawianego rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1987 r. W wyniku nowelizacji tego artykułu dokonanej ustawą z dnia 27 kwietnia 1989 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i ustawy - Prawo wodne /Dz.U. nr 26 poz. 139/ uległ zmianie przedmiotowy zakres działań naruszających wymagania ochrony środowiska i zagrożonych karą pieniężną. Działania te zostały wyliczone w odrębnych ust. 1 i 1b art. 110 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i odpowiednio do tego uległo modyfikacji - w zakresie przedmiotowym - zawarte w ust. 2 tego artykułu upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych, obecnie określonych w ust. 1 i 1b art. 110 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Dostosowując postanowienia swojego rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1987 r. do aktualnego brzmienia art. 110 ust. 1 i 1b cytowanej ustawy, Rada Ministrów dokonała w nim stosownych zmian rozporządzeniem z dnia 25 czerwca 1990 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. nr 42 poz. 246/.
Z kolei na podstawie art. 1 pkt 14 lit "a" ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy - Prawo wodne /Dz.U. nr 40 poz. 183/ art. 110 ust. 1b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska otrzymał brzmienie: "Za naruszanie przez jednostki organizacyjne lub osoby fizyczne wymagań ochrony środowiska, polegające na (...) - karę pieniężną wymierza organ gminy." W ten sposób nastąpiło zasadnicze rozszerzenie podmiotowego zakresu zakazów zawartych w tym przepisie oraz wynikających z tego przepisu uprawnień do nakładania przez organy gminy kar pieniężnych w przypadku naruszenia tych zakazów. W konsekwencji zmiany podmiotowego zakresu obowiązywania art. 110 ust. 1b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska identycznej zmianie uległ zakres podmiotowy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 110 ust. 2 tej ustawy, ograniczonego dotychczas do regulowania w drodze rozporządzenia wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych wyłącznie w odniesieniu do jednostek organizacyjnych.
Rada Ministrów skorzystała z tego rozszerzonego podmiotowo - przez ustawę nowelizującą z dnia 3 kwietnia 1993 r. - upoważnienia zawartego w art. 110 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska dopiero w dniu 20 czerwca 1995 r., wydając nowe rozporządzenie w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych /Dz.U. nr 79 poz. 399/, które /par. 14/ pozbawiło mocy obowiązującej powoływane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r.
- Przeprowadzona wyżej analiza ewolucji podstaw prawnych powyższego rozporządzenia oraz regulacji zawartych w art. 110 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska uzasadnia wniosek, że do dnia wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. /z uwzględnieniem postanowień par. 13 tego rozporządzenia/ stosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. do osób fizycznych naruszających wymagania ochrony środowiska przez działania określone w art. 110 ust. 1b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jest niedopuszczalne. Rozporządzenie to bowiem, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego ograniczonego w zakresie podmiotowym do jednostek organizacyjnych, nie może mieć zastosowania do podmiotów - tutaj: osób fizycznych - w stosunku do których ustawa nie tylko nie upoważniała Rady Ministrów do wydawania aktów niższej rangi niż ustawa, ale w ogóle nie przewidywała możliwości nakładania kar. Reguła powyższa musi być szczególnie rygorystycznie przestrzegana w przypadkach, w których na podstawie takiego niedopuszczalnego rozszerzonego zastosowania przepisów podustawowych miałoby nastąpić nakładanie na określone podmioty obowiązków lub nawet - jak w przypadku, na tle którego zostało sformułowane pytanie prawne rozstrzygnięte niniejszą uchwałą - kar pieniężnych. Przyjęcie odmiennej wykładni, dopuszczającej stosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. również do osób fizycznych, naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawnego, zawartą w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W demokratycznym państwie prawnym obywatele i inne podmioty prawne nie mogą ponosić konsekwencji niewykonywania przez organ państwowy - w tym przypadku przez Radę Ministrów - ustawowo określonych zadań i obowiązków w zakresie wydawania aktów wykonawczych do ustawy.
- Przedstawione rozstrzygnięcie wątpliwości zawartych w pytaniu prawnym nie pozostaje w kolizji z wynikającym z art. 1 Konstytucji obowiązkiem urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej i związaną z nim zasadą równości wobec prawa.
W demokratycznym państwie prawnym sprawiedliwe jest nie tylko równe traktowanie podmiotów prawa charakteryzujących się podobnymi istotnymi cechami, bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących niektóre podmioty, ale i takie ich zróżnicowanie, które uwzględnia sytuację, np. majątkową, poszczególnych podmiotów. Dotyczy to w szczególności norm prawnych nakładających na określone podmioty obowiązki o charakterze finansowym. Zasada sprawiedliwości społecznej, nawet bez względu na postulat równości wobec prawa, wymaga, by zróżnicowana sytuacja majątkowa określonych kategorii podmiotów znajdowała odzwierciedlenie w zróżnicowaniu rozwiązań prawnych do nich adresowanych.
Jednostki organizacyjne /w tym przede wszystkim podmioty prowadzące działalność gospodarczą/ i osoby fizyczne z reguły mają odmienną sytuację finansową i majątkową. Nie można więc przyjąć, że ustawodawca, rozszerzając omawianą wyżej ustawą z dnia 3 kwietnia 1993 r. zakres podmiotowy kar pieniężnych za naruszanie niektórych wymagań ochrony środowiska również na osoby fizyczne, godził się z utrzymaniem dla tych osób kar przewidzianych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. dla jednostek organizacyjnych. Dopuszczalność i potrzebę zróżnicowania wysokości kar wymierzanych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska ustawodawca przewidział, wprowadzając równocześnie z nowym zakresem podmiotowym określonym w art. 110 ust. 1b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska - ust. 2a tego samego artykułu, który zezwala Radzie Ministrów na takie zróżnicowanie kar. Z upoważnienia tego Rada Ministrów skorzystała w rozporządzeniu z dnia 20 czerwca 1995 r., ustalając w par. 10, że osobom fizycznym wymierza się karę pieniężną za usunięcie lub zniszczenie drzewa lub krzewu, stosując stawki przewidziane w załączniku do rozporządzenia dla jednostek organizacyjnych, pomnożone przez współczynnik 0,1.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu w trybie art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ pytania prawnego przedstawionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), doszedł do przekonania, że należało na nie udzielić odpowiedzi jak w sentencji uchwały.