Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, uchwałą nr 2/I/95 z dnia 28 kwietnia 1995 r. przedstawiło do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pytanie prawne sformułowane w sentencji uchwały, uznając, że od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy odwołania Henryka S. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia 7 października 1994 r. nr GK 6131/12/94.
Powyższą decyzją Wójt Gminy P., na podstawie art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/ i par. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 404/, nałożył na Henryka S., zamieszkałego w J., ul. Ch. 7a m.4, karę pieniężną w wysokości 706.887.000 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 17 sztuk drzew brzozy gruczołkowatej na działce nr 247/1, położonej w N.W.W.
W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy P. podał, że w dniu 29 sierpnia 1994 r. pracownicy Zarządu Parku Krajobrazowego "Ch." stwierdzili, iż w kompleksie drzew liściastych w dolinie wyschniętego potoku na nieruchomości nr 247/1 w N.W., gmina P., przeprowadzane były prace z użyciem piły motorowej. Dokonana w dniu następnym lustracja terenu potwierdziła wycięcie na działce użytkowanej przez Henryka S. około 12 sztuk drzew brzozowych o średnicy pni 30-40 cm. W dniu 2 września 1994 r. komisja złożona z przedstawicieli Zarządu Parku Krajobrazowego "Ch." oraz pracowników Urzędu Gminy w P. dokonała szczegółowych oględzin wyciętych drzew i - bez udziału Henryka S., który odmówił udziału w oględzinach - stwierdziła wycięcie 17 sztuk drzew gatunku brzoza gruczołkowata. W związku z faktem, że Henryk S. nie miał pozwolenia na usuwanie drzew, orzeczono jak w sentencji decyzji.
W odwołaniu od powyższej decyzji Henryk S. zarzucił, że została ona wydana z pogwałceniem zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności bez wysłuchania właściciela nieruchomości i przesłuchania świadków oraz bez należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a mianowicie bez ustalenia, czy usuniętych zostało 17 drzew brzozy, czy też tylko 12 drzew.
Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) powzięło wątpliwość, czy przepisy par. 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 404/ mogą mieć zastosowanie do osoby fizycznej, która dokonała usunięcia drzew z terenu nieruchomości bez uzyskania na to zezwolenia przewidzianego w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/. W przekonaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego wątpliwość ta wiąże się ze stanem prawnym przepisów, na których podstawie została wydana decyzja organu I instancji.
Artykuł 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska przewiduje, że za naruszenie m.in. przez osoby fizyczne wymagań ochrony środowiska, polegające na usuwaniu drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, organ gminy wymierza karę pieniężną. Jednocześnie ustawodawca w ust. 2 tego artykułu upoważnił Radę Ministrów, aby w drodze rozporządzenia określiła zasady i tryb nakładania kar pieniężnych m.in. za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia. "Przepis art. 110 ust. 2 został dodany przez art. 1 pkt 14 lit. "b" ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy - Prawo wodne /Dz.U. nr 40 poz. 183/, która weszła w życie z dniem 3 czerwca 1993 r." Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska zostało wydane przed nowelizacją ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska ustawą z dnia 3 kwietnia 1993 r., a więc w sytuacji, gdy art. 110 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska dopuszczał wymierzanie kar pieniężnych wyłącznie jednostkom organizacyjnym, i od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. /tj. 3 czerwca 1993 r./ nie było nowelizowane; do dnia wystąpienia z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostało też wydane przez Radę Ministrów nowe rozporządzenie.
Rozpatrując przedstawione pytanie prawne, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
1. Przedstawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) pytanie prawne spełnia wymagania określone w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./. Rozstrzygnięcie bowiem zawartej w pytaniu wątpliwości co do podmiotowego zakresu stosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 404/ determinuje rozstrzygnięcie sprawy odwołania Henryka S. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia 7 października 1994 r. nr GK 6131/12/94, orzekającej nałożenie za odwołującego się kary pieniężnej w wysokości 706.887.000 zł na usunięcie bez wymaganego zezwolenia 17 sztuk drzew. Problem zawarty w pytaniu prawnym przedstawionym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest aktualny, mimo że z dniem 26 lipca 1995 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. utraciło moc. Zgodnie bowiem z par. 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych /Dz.U. nr 79 poz. 399/ do rozpatrzenia spraw powstałych lub wszczętych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1987 r.
2. Ustalenie podmiotowego zakresu obowiązywania omawianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. wymaga w pierwszej kolejności analizy upoważnienia ustawowego, na którego podstawie rozporządzenie to zostało wydane. Zgodnie bowiem z obowiązującym wówczas art. 41 pkt 8 Konstytucji Rada Ministrów wydawała rozporządzenia na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Rozporządzenie zatem, jako akt wykonawczy do ustawy, nie może przekraczać podmiotowych i przedmiotowych granic upoważnienia zawartego w przepisie ustawowym. Omawiane rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 110 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6, zm. Dz.U. 1983 nr 44 poz. 201 i Dz.U. 1987 nr 33 poz. 180/ do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych przewidzianych w ust. 1 tego artykułu oraz ich ściągania. Ustęp 1 zaś upoważniał właściwy organ administracji państwowej do nakładania takich kar za określone w nim naruszenia wymagań ochrony środowiska tylko w odniesieniu do "jednostek organizacyjnych". Tak więc ten ostatni przepis zawierał materialnoprawną normę wyznaczającą podmiotowe i przedmiotowe granice upoważnienia ustawowego, udzielonego Radzie Ministrów w art. 110 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Uregulowanie w drodze rozporządzenia wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych w drodze aktu podustawowego zostało przekazane Radzie Ministrów tylko w odniesieniu do "jednostek organizacyjnych" /zakres podmiotowy regulacji/ i tylko w odniesieniu do działań określonych w art. 110 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska /zakres przedmiotowy regulacji/.
Treść art. 110 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska uległa zasadniczej zmianie w wyniku jego kolejnych nowelizacji, dokonanych po wydaniu omawianego rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1987 r. W wyniku nowelizacji tego artykułu dokonanej ustawą z dnia 27 kwietnia 1989 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i ustawy - Prawo wodne /Dz.U. nr 26 poz. 139/ uległ zmianie przedmiotowy zakres działań naruszających wymagania ochrony środowiska i zagrożonych karą pieniężną. Działania te zostały wyliczone w odrębnych ust. 1 i 1b art. 110 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i odpowiednio do tego uległo modyfikacji - w zakresie przedmiotowym - zawarte w ust. 2 tego artykułu upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych, obecnie określonych w ust. 1 i 1b art. 110 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Dostosowując postanowienia swojego rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1987 r. do aktualnego brzmienia art. 110 ust. 1 i 1b cytowanej ustawy, Rada Ministrów dokonała w nim stosownych zmian rozporządzeniem z dnia 25 czerwca 1990 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. nr 42 poz. 246/.
Z kolei na podstawie art. 1 pkt 14 lit "a" ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy - Prawo wodne /Dz.U. nr 40 poz. 183/ art. 110 ust. 1b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska otrzymał brzmienie: "Za naruszanie przez jednostki organizacyjne lub osoby fizyczne wymagań ochrony środowiska, polegające na (...) - karę pieniężną wymierza organ gminy." W ten sposób nastąpiło zasadnicze rozszerzenie podmiotowego zakresu zakazów zawartych w tym przepisie oraz wynikających z tego przepisu uprawnień do nakładania przez organy gminy kar pieniężnych w przypadku naruszenia tych zakazów.
W konsekwencji zmiany podmiotowego zakresu obowiązywania art. 110 ust. 1b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska identycznej zmianie uległ zakres podmiotowy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 110 ust. 2 tej ustawy, ograniczonego dotychczas do regulowania w drodze rozporządzenia wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych wyłącznie w odniesieniu do jednostek organizacyjnych.
Rada Ministrów skorzystała z tego rozszerzonego podmiotowo - przez ustawę nowelizującą z dnia 3 kwietnia 1993 r. - upoważnienia zawartego w art. 110 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska dopiero w dniu 20 czerwca 1995 r., wydając nowe rozporządzenie w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych /Dz.U. nr 79 poz. 399/, które /par. 14/ pozbawiło mocy obowiązującej powoływane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r.
3. Przeprowadzona wyżej analiza ewolucji podstaw prawnych powyższego rozporządzenia oraz regulacji zawartych w art. 110 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska uzasadnia wniosek, że do dnia wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. /z uwzględnieniem postanowień par. 13 tego rozporządzenia/ stosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. do osób fizycznych naruszających wymagania ochrony środowiska przez działania określone w art. 110 ust. 1b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jest niedopuszczalne. Rozporządzenie to bowiem, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego ograniczonego w zakresie podmiotowym do jednostek organizacyjnych, nie może mieć zastosowania do podmiotów - tutaj: osób fizycznych - w stosunku do których ustawa nie tylko nie upoważniała Rady Ministrów do wydawania aktów niższej rangi niż ustawa, ale w ogóle nie przewidywała możliwości nakładania kar. Reguła powyższa musi być szczególnie rygorystycznie przestrzegana w przypadkach, w których na podstawie takiego niedopuszczalnego rozszerzonego zastosowania przepisów podustawowych miałoby nastąpić nakładanie na określone podmioty obowiązków lub nawet - jak w przypadku, na tle którego zostało sformułowane pytanie prawne rozstrzygnięte niniejszą uchwałą - kar pieniężnych. Przyjęcie odmiennej wykładni, dopuszczającej stosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. również do osób fizycznych, naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawnego, zawartą w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W demokratycznym państwie prawnym obywatele i inne podmioty prawne nie mogą ponosić konsekwencji niewykonywania przez organ państwowy - w tym przypadku przez Radę Ministrów - ustawowo określonych zadań i obowiązków w zakresie wydawania aktów wykonawczych do ustawy.
4. Przedstawione rozstrzygnięcie wątpliwości zawartych w pytaniu prawnym nie pozostaje w kolizji z wynikającym z art. 1 Konstytucji obowiązkiem urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej i związaną z nim zasadą równości wobec prawa.
W demokratycznym państwie prawnym sprawiedliwe jest nie tylko równe traktowanie podmiotów prawa charakteryzujących się podobnymi istotnymi cechami, bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących niektóre podmioty, ale i takie ich zróżnicowanie, które uwzględnia sytuację, np. majątkową, poszczególnych podmiotów. Dotyczy to w szczególności norm prawnych nakładających na określone podmioty obowiązki o charakterze finansowym. Zasada sprawiedliwości społecznej, nawet bez względu na postulat równości wobec prawa, wymaga, by zróżnicowana sytuacja majątkowa określonych kategorii podmiotów znajdowała odzwierciedlenie w zróżnicowaniu rozwiązań prawnych do nich adresowanych.
Jednostki organizacyjne /w tym przede wszystkim podmioty prowadzące działalność gospodarczą/ i osoby fizyczne z reguły mają odmienną sytuację finansową i majątkową. Nie można więc przyjąć, że ustawodawca, rozszerzając omawianą wyżej ustawą z dnia 3 kwietnia 1993 r. zakres podmiotowy kar pieniężnych za naruszanie niektórych wymagań ochrony środowiska również na osoby fizyczne, godził się z utrzymaniem dla tych osób kar przewidzianych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. dla jednostek organizacyjnych. Dopuszczalność i potrzebę zróżnicowania wysokości kar wymierzanych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska ustawodawca przewidział, wprowadzając równocześnie z nowym zakresem podmiotowym określonym w art. 110 ust. 1b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska - ust. 2a tego samego artykułu, który zezwala Radzie Ministrów na takie zróżnicowanie kar. Z upoważnienia tego Rada Ministrów skorzystała w rozporządzeniu z dnia 20 czerwca 1995 r., ustalając w par. 10, że osobom fizycznym wymierza się karę pieniężną za usunięcie lub zniszczenie drzewa lub krzewu, stosując stawki przewidziane w załączniku do rozporządzenia dla jednostek organizacyjnych, pomnożone przez współczynnik 0,1.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu w trybie art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ pytania prawnego przedstawionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), doszedł do przekonania, że należało na nie udzielić odpowiedzi jak w sentencji uchwały.