Uzasadnienie
(...) Zgłoszone pytanie prawne zrodziło się w związku z następującym stanem faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia 3 lutego 1995 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy B. wymierzył Ludmile M. karę pieniężną w wysokości 190 769,30 nowych złotych za "usunięcie" bez zezwolenia drzew z działek "pozostających w jej samoistnym posiadaniu" we wsi S. Odwołania od decyzji wnieśli: Tadeusz M., wskazując innych "sprawców wycinki" drzew, i Ludmiła M., w której opinii przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 404/, przytoczonego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, nie mają zastosowania do osób fizycznych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), powziąwszy wątpliwość co do podmiotowego zakresu obowiązywania wymienionego rozporządzenia i wystąpiwszy ze stosownym wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne, postanowieniem z dnia 7 czerwca 1995 r. "stwierdziło z urzędu zawieszenie postępowania dotyczącego odwołań Ludmiły M. i Tadeusza M."
W uzasadnieniu wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium Odwoławcze przytacza argumenty przemawiające zarówno za stosowaniem przepisów powołanego rozporządzenia Rady Ministrów do osób fizycznych, jak i przeciw ich stosowaniu do tych osób. Orzeczona za wycięcie drzew bez zezwolenia kara pieniężna w wysokości 190 769,30 nowych złotych - "astronomiczna" jak na możliwości zobowiązanej 80-letniej wdowy - dała Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w (...) podstawę m.in. do wyciągnięcia wniosku, iż przepisy omawianego rozporządzenia Rady Ministrów nie są przystosowane do możliwości majątkowych osób fizycznych i dlatego nie powinny być do nich stosowane. Niezależnie od względów celowościowych - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - za takim stanowiskiem przemawiają okoliczności historyczne, to jest data wydania rozporządzenia, o którym mowa. Z kolei przeciw temu stanowisku przemawia - w opinii Kolegium - literalna wykładnia obowiązujących przepisów, a ponadto fakt, że stosowanie omawianych przepisów tylko do jednostek organizacyjnych prowadziłoby do powstania luki w prawie i mimo regulacji ustawowej nie byłoby możliwe wymierzanie kar osobom fizycznym. Wreszcie - podnosi Kolegium - stanowisko to prowadziłoby do rażąco nierównego traktowania adresatów regulacji ustawowej.
Należy podkreślić, że już po wystąpieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne Rada Ministrów wydała nowe rozporządzenie z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych /Dz.U. nr 79 poz. 399/, które pozbawiło /par. 14/ mocy obowiązującej przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. Mimo że przepisy nowego rozporządzenia różnicują wysokość omawianych kar wymierzanych osobom fizycznym, to ze względu na regulację jego par. 13 ust. 1 /"Do rozpatrzenia spraw powstałych lub wszczętych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe"/ zgłoszone pytanie prawne nie staje się bezprzedmiotowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedstawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) pytanie prawne spełnia wymagania określone w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./. Rozstrzygnięcie zawartych w pytaniu wątpliwości co do podmiotowego zakresu stosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 404/ determinuje rozstrzygnięcie sprawy odwołań Ludmiły M. i Tadeusza M. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia 3 lutego 1995 r., orzekającej nałożenie na Ludmiłę M. kary pieniężnej w wysokości 190 769,30 zł za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.
Podejmując rozważania nad zagadnieniem prawnym wynikającym z treści pytania prawnego, należy zauważyć, że stosownie do art. 110 ust. 1b ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/ w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 3 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy - Prawo wodne /Dz.U. nr 40 poz. 183/ organ gminy wymierzający karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska, w tym za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego pozwolenia, czyni to nie tylko w stosunku do jednostek organizacyjnych, jak wcześniej przed powyższą nowelizacją, ale również w stosunku do osób fizycznych. Rozszerzony też został zakres upoważnienia ustawowego dla Rady Ministrów do określenia wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych - także na tę kategorię podmiotów /art. 110 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska/. Brak w ustawie ustalenia wysokości, ale także zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska i odesłanie do rozporządzenia Rady Ministrów regulującego te kwestie nasunęły Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w (...) wątpliwość, czy w tej sytuacji w stosunku do osób fizycznych naruszających wymagania ochrony środowiska należy stosować przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 404/ odnoszące się - w związku z ówczesnym upoważnieniem - do jednostek organizacyjnych, czy też uznać, że przepisy tego rozporządzenia odnoszą się wyłącznie do tych jednostek i nie mają zastosowania do osób fizycznych. Wątpliwości w tej sprawie zdawał się nie mieć Wójt Gminy B., który - rozpatrując sprawę dającą Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w (...) asumpt do wystąpienia z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego - uznał za oczywisty fakt obowiązywania powyższego rozporządzenia Rady Ministrów także w stosunku do osób fizycznych i decyzją z dnia 7 września 1994 r. wymierzył Ludmile M. za "usunięcie" 12 drzew bez wymaganego zezwolenia z działek "pozostających w jej samoistnym posiadaniu" karę w wysokości 1 612 372 000 zł, ustaloną kolejną decyzją z dnia 3 lutego 1995 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na kwotę 190769 złotych i 30 groszy.
W przeciwieństwie do Wójta Gminy B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) zdaje się opowiadać przeciwko możliwości stosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska do osób fizycznych. Takie stanowisko Kolegium wynika nie tylko z argumentacji "za", ale - wbrew pozorom - także z argumentacji "przeciw". Jeżeli Kolegium zasadnie sięga do wykładni językowej /literalnej/ - ta bowiem jest pierwszym sposobem ustalenia znaczenia konkretnego przepisu prawa - to jej wynik nie jest tak jednoznacznie negatywny w niniejszej sprawie, jak to utrzymuje Kolegium. Wykładni tej bowiem nie można stosować wyłącznie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Dlatego też w pierwszej kolejności interpretacji prawnej należy poddać stosowne przepisy ustawy upoważniającej. Tam bowiem należy poszukiwać źródeł regulacji zawartych w rozporządzeniu /por. obowiązujący ówcześnie art. 41 pkt 8 Konstytucji/. Otóż przepisy art. 110 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w brzmieniu tekstu jednolitego z 1994 r., a więc w brzmieniu, które pojawiło się w związku z nowelizacją ustawy, zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1 i 1b tego artykułu. Należy zauważyć, że określenie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych jest obligatoryjne, a jeżeli tak, to Rada Ministrów jest zobowiązana, a nie tylko uprawniona do takiego działania. Z tego obowiązku Rada Ministrów wywiązała się (...), wydając rozporządzenie z dnia 23 grudnia 1987 r. i adresując je - co wynikało z ówczesnego upoważnienia - do jednostek organizacyjnych. Nowelizacja art. 110 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przez wprowadzenie przepisu ust. 1b i zmianę brzmienia przepisu ust. 2, zobowiązującego do określenia wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych już nie tylko w stosunku do jednostek organizacyjnych, ale także osób fizycznych, oznaczała obowiązek /"Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określi..."/ uregulowania tych kwestii w stosunku do osób fizycznych. Oczywiście, Rada Ministrów mogła - wobec tak szeroko określonego upoważnienia - wydać kolejne rozporządzenie, określające wysokość, zasady i tryb nakładania kar pieniężnych za wymienione w art. 110 ust. 1b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska naruszenia wymagań ochrony środowiska przez osoby fizyczne bądź też rozciągnąć przepisy rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1987 r., odnoszące się do jednostek organizacyjnych, na osoby fizyczne. Inną kwestią natomiast byłaby ocena merytorycznej zasadności tego ostatniego rozwiązania (...).
Jeżeli jednak Rada Ministrów nie wywiązała się z nałożonego na nią nowego obowiązku uregulowania wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych na osoby fizyczne, to do czasu wyraźnego unormowania tych kwestii wymierzanie kar osobom fizycznym za przewidziane w ustawie naruszenia wymagań ochrony środowiska nie jest możliwe. W demokratycznym państwie prawa obywatele nie mogą ponosić konsekwencji bierności rządu w realizacji ustawowo kształtowanych zadań i obowiązków, a ograniczeń ich praw nie można domniemywać, zwłaszcza w sytuacji, gdy wiąże się to z określonego typu represją. Z tego powodu nie jest możliwe zapełnienie powstałej w prawie luki w drodze analogii. Co prawda, w świetle zarówno poglądów doktryny /por. np. J. Łętowski: Prawo administracyjne, Warszawa 1995, str. 44 oraz E. Smoktunowicz: Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970/, jak i utrwalonego orzecznictwa sądowego /por. np. wyrok NSA z dnia 7 października 1991 r. SA/Wr 877/91 - ONSA 1991 Nr 3-4 poz. 84/ prawo administracyjne może być interpretowane w drodze analogii, ale z tym istotnym ograniczeniem, że w ten sposób nie mogą być nakładane na jednostkę obowiązki ani ograniczane jej prawa. A zatem nakładanie na osoby fizyczne kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska w wysokości przewidzianej dla jednostek organizacyjnych nie może nastąpić na zasadzie analogii. Wprawdzie brak możliwości zastosowania tej metody wykładni prawa odnosi się tylko do sytuacji związanych z nakładaniem obowiązków lub ograniczaniem praw jednostki, co oznacza, że może ona znaleźć zastosowanie w zakresie przewidzianych w przepisach omawianego rozporządzenia zasad i trybu wymierzania kar, ale jeśli się uwzględni brak przedmiotu stosownej decyzji /brak możliwości ustalenia wysokości kary/, to zastosowanie jakichkolwiek przepisów tego rozporządzenia do osób fizycznych na zasadzie analogii nie wydaje się możliwe.
Za stanowiskiem, że przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. nie można stosować do osób fizycznych naruszających wymagania ochrony środowiska, określone w art. 110 ust. 1b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, przemawia też - jak słusznie podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) - wykładnia historyczna. Ustawodawca tworzył analizowaną normę art. 110 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w innych warunkach ustrojowych, adresując ją do jednostek organizacyjnych. Uwzględniając rozmiary ich działania i potencjał gospodarczy, Rada Ministrów na podstawie stosownego upoważnienia ustawowego określiła wysokość kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska. Ustanowione wówczas kary, aczkolwiek były środkami administracyjnoprawnymi o charakterze prewencyjnym, spełniały jednocześnie rolę represyjną. Wyrazem tego jest obowiązująca po dzień dzisiejszy regulacja zawarta w art. 110 ust. 4 ustawy, wedle której kary obciążają wyniki ekonomiczne /zysk określonej jednostki gospodarki uspołecznionej/. Represja ta zatem była wprowadzona proporcjonalnie do potencjału danej jednostki, tak aby było to dla niej odczuwalne. Zastosowanie więc tak ukształtowanych stawek wobec osób fizycznych, będących z reguły w innej sytuacji majątkowej, sprawia, iż stawki te stają się nieproporcjonalne do ich sytuacji materialnej, a orzekane kwoty nierzadko - tak jak w rozpoznawanej sprawie wręcz niemożliwe do uiszczenia. Trudno byłoby zakładać, że celem ustawodawcy, nowelizującego ustawę o ochronie i kształtowaniu środowiska i wprowadzającego kary za naruszanie niektórych wymagań ochrony środowiska także wobec osób fizycznych, było utrzymanie dla tych osób stawek kar przewidzianych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. dla jednostek organizacyjnych. Powyższa argumentacja utwierdza w przekonaniu, że zamiarem ustawodawcy było zróżnicowanie sytuacji prawnej jednostek organizacyjnych i osób fizycznych, wówczas gdy dopuszczają się one naruszeń wymagań ochrony środowiska określonych w art. 110 ust. 1b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Takie zróżnicowanie zdaje się być uzasadnione zarówno różnym rozmiarem działań tych podmiotów wpływających na naruszenie wymagań ochrony środowiska, jak i z reguły różnym stanem majątkowym, i ma niewiele wspólnego z podnoszonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nierównym traktowaniem podmiotów stosunków prawnych - "dyskryminacją" jednostek organizacyjnych. Równość wobec prawa bowiem nie może być rozumiana dosłownie. Zasada równości wobec prawa oznacza przede wszystkim równość w zakresie stosowania prawa. Nie oznacza natomiast braku możliwości, a niekiedy i potrzeby, różnicowania sytuacji prawnej określonych podmiotów w tworzonych aktach normatywnych. Dał temu wyraz zarówno Trybunał Konstytucyjny, wyrażając pogląd, że "w dziedzinie prawa zasada równości przestrzegana jest wtedy, gdy każdy obywatel może stać się adresatem każdej z norm przyznających określone prawo obywatelskie" /orzeczenia z dnia 5 maja 1986 r. U.5/1986 oraz z dnia 3 marca 1987 r. P.2/87/, jak i Sąd Najwyższy, formułując tezę, że "obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeżeli nie tożsamej treści" /wyrok z dnia 28 listopada 1990 r. III ARN 28/90/.
Wreszcie jako ultima ratio powołać się należy na art. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wymierzanie osobom fizycznym kar pieniężnych w wysokości i na zasadach przewidzianych dla jednostek organizacyjnych, z natury rzeczy będących w innej sytuacji materialnej niż te osoby, niewiele miałoby wspólnego z urzeczywistnieniem zasady sprawiedliwości społecznej, co więcej - przeczyłoby tej zasadzie. Zasada sprawiedliwości społecznej, uznawana za jedną z podstawowych wartości cywilizowanego świata, zakłada występowanie proporcji między istotnymi cechami poszczególnych osób /kategorii/ a należnym ich traktowaniem. W tym sensie znalazła jednoznaczny wyraz zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, jak i Trybunału Konstytucyjnego /por. np. orzeczenie U.7/87 - OTK 1988, str. 11/.
W świetle tak pojmowanej zasady sprawiedliwości społecznej uprawniony wydaje się wniosek, że sprawiedliwe w demokratycznym państwie prawa jest nie tylko równe traktowanie podmiotów prawa charakteryzujących się podobnymi istotnymi cechami, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, ale także zróżnicowanie podmiotów prawa w zależności od sytuacji, w jakiej pozostają, zwłaszcza wówczas, gdy nakłada się na nie określone obowiązki. Sprawiedliwość zatem wymaga, aby różnice w sytuacji określonych podmiotów znajdowały wyraz w zróżnicowanych rozwiązaniach prawnych.
Wykazana odmienność sytuacji jednostek organizacyjnych i osób fizycznych powoduje, że nakładanie na osoby fizyczne kar za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska w wysokości przewidzianej wcześniej dla jednostek organizacyjnych trudno byłoby pogodzić z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej.
Zasadność przyjętej interpretacji podmiotowego zakresu obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. jednoznacznie potwierdza ponadto fakt wydania przez Radę Ministrów przywołanego wyżej nowego rozporządzenia, czyniącego zadość zasadzie istotnego zróżnicowania kar stosowanych wobec jednostek organizacyjnych i osób fizycznych /par. 10/.
Uwzględniając powyższy wywód prawny, po rozpatrzeniu w trybie art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ zacytowanego na wstępie pytania prawnego, przedstawionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), Sąd doszedł do przekonania, że należało na nie udzielić odpowiedzi jak w sentencji uchwały.