Uzasadnienie
Pytanie prawne przytoczone w sentencji uchwały zostało sformułowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w toku rozpoznawania odwołania Marianny K. od decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 22 marca 1995 r. nr (...), odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego, na tle następującego stanu faktycznego:
Marianna K. wraz z mężem i synem zamieszkuje we własnym domu jednorodzinnym o powierzchni użytkowej 62,09 m2. Zwróciła się do Urzędu Miasta i Gminy w B. o przyznanie jej rodzinie dodatku mieszkaniowego, powołując się na trudną sytuację materialną.
Decyzją z dnia 4 stycznia 1995 r. nr 14/95 (...),wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/, Burmistrz Miasta B. odmówił wnioskodawczyni przyznania dodatku mieszkaniowego, uzasadniając to tym, że powierzchnia użytkowa domu jednorodzinnego przekracza o 17,09 m2 normatywną powierzchnię użytkową dla trzech osób.
Na skutek odwołania wnioskodawczyni od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia 15 lutego 1995 r. (...) uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyraziło pogląd, że w sprawie, w której stroną jest właściciel domu jednorodzinnego o powierzchni mniejszej niż 70 m2, normatywna powierzchnia określona w art. 42 ust. 1 powołanej wyżej ustawy służy wyłącznie do obliczania wysokości dodatku mieszkaniowego. Powierzchnia normatywna natomiast nie ma znaczenia w zakresie uprawnienia do otrzymywania dodatku. Nie jest zatem uzasadniona odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego z tego tylko powodu, że powierzchnia użytkowa zajmowanego domu jest większa od normatywnej powierzchni użytkowej o 17,09 m2, skoro powierzchnia użytkowa domu nie przekracza 70 m2.
Rozpoznając sprawę ponownie, Burmistrz Miasta B. zwrócił się o wyjaśnienie powyższej kwestii do Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. W odpowiedzi na to wystąpienie wicedyrektor Departamentu Polityki Mieszkaniowej w piśmie z dnia 10 marca 1995 r. (...) podał m.in., że "Powierzchnia lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, określona w art. 42 ust. 1 ustawy o najmie lokali (...), ma zastosowanie do właścicieli domów jednorodzinnych (...). W (...) przypadku rodziny 3-osobowej dodatek przysługiwałby jedynie wówczas, gdyby zajmowany przez nią lokal /dom jednorodzinny/ nie przekraczał 45 m2. Z tych względów Ministerstwo nie może podzielić poglądu Kolegium Odwoławczego w tej sprawie".
W związku z takim stanowiskiem organ pierwszej instancji decyzją z dnia 22 marca 1995 r. (...) ponownie odmówił wnioskodawczyni przyznania dodatku mieszkaniowego, uzasadniając to rozstrzygnięcie tam samo jak w pierwotnej decyzji.
Na skutek odwołania Marianny K. od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 10 maja 1995 r. zwróciło się do Zgromadzenia Ogólnego Kolegium o wystąpienie z przytoczonym wyżej pytaniem prawnym. Skład orzekający Kolegium, uzasadniając pytanie prawne, wskazał, że wyłączenie możliwości zastosowania do właściciela domu jednorodzinnego art. 42 ust. 5 omawianej ustawy, przewidziane w art. 42 ust. 2 ustawy, można rozumieć dwojako: że przekroczenie normatywnej powierzchni użytkowej stanowi przeszkodę w przyznaniu dodatku albo że przekroczenie normatywnej powierzchni użytkowej nawet o więcej niż 30 procent nie stanowi przeszkody w przyznaniu dodatku, byleby faktyczna powierzchnia użytkowa domu nie przekraczała 70 m2. Jest to uzależnione od tego, czy przepis ust. 5 potraktuje się jako ograniczający, czy też jako rozszerzający możliwość przyznania dodatku osobom zajmującym lokale w domach wielorodzinnych. Za pierwszym stanowiskiem przemawia argument, że skoro ustawodawca uzależnił przyznanie dodatku mieszkaniowego osobom zajmującym lokale w domach wielorodzinnych od liczby członków gospodarstwa przypadających na powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, to względy słuszności wymagają, aby taka sama zasada obowiązywała przy przyznawaniu dodatków mieszkaniowych właścicielom domów jednorodzinnych. A ponieważ do właścicieli domów jednorodzinnych nie ma zastosowania przepis art. 42 ust. 5, to należy do nich stosować - oprócz ust. 2 - przepis ust. 1 tego artykułu. Za drugim stanowiskiem natomiast, za którym opowiada się również Kolegium, przemawia brak w art. 42 ust. 1 oraz w pozostałych przepisach powołanej ustawy wyraźnego stwierdzenia, że normatywna powierzchnia lokalu, o której mowa w tym przepisie, stanowi jeden z warunków przyznania dodatku mieszkaniowego.
Rozpoznając sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedstawione pytanie prawne dotyczy wykładni przepisu art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/ w związku z art. 42 ust. 1 i 5 tej ustawy. Artykuł 42 ust. 1 ustawy określa normatywną powierzchnię użytkową lokalu, według której ustalana jest wysokość dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 41 ustawy. W myśl art. 42 ust. 1 ustawy "Normatywna powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać:
1/ 35 m2 - dla 1 osoby, 2/ 40 m2 - dla 2 osób, 3/ 45 m2 - dla 3 osób, 4/ 55 m2 - dla 4 osób, 5/ 65 m2 - dla 5 osób, 6/ 70 m2 - dla 6 i więcej osób".
Z art. 42 ust. 2 zaś wynika, że "Właścicielowi domu jednorodzinnego dodatek mieszkaniowy przysługuje tylko wtedy, gdy powierzchnia użytkowa tego domu nie przekracza 70 m2. W takim wypadku nie ma zastosowania przepis ust. 5", który stanowi, że "Jeżeli powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu w domach wielorodzinnych przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30 procent, dodatek mieszkaniowy nie przysługuje".
Z przedstawionego stanu prawnego wynika, że w stosunku do właścicieli domów jednorodzinnych o powierzchni użytkowej nie przekraczającej 70 m2 została przyjęta regulacja odrębna od regulacji dotyczącej najemców i właścicieli lokali mieszkalnych. Jest to regulacja samodzielna i pełna, nie powiązana z warunkami, o jakich stanowi art. 42 ust. 1 ustawy. Dlatego ustalone w tym przepisie normatywy powierzchni użytkowej nie mogą mieć znaczenia przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego właściciela domu jednorodzinnego, spełniającego warunki określone w art. 42 ust. 2 ustawy.
W celu uzyskania dodatku mieszkaniowego na podstawie ostatnio powołanego przepisu - poza spełnieniem warunków zawartych w art. 39 ust. 1 ustawy - trzeba być właścicielem domu jednorodzinnego, którego powierzchnia użytkowa /a nie normatywna powierzchnia użytkowa, o jakiej mowa w art. 42 ust. 1/ nie może przekroczyć 70 m2. Ustawodawca wyłączył możliwość stosowania jakiegokolwiek zwiększenia tej powierzchni, co w odniesieniu do lokali w domach wielorodzinnych jest przewidziane w art. 42 ust.
- Tylko w tym ostatnim przepisie jest zawarta regulacja, wedle której przekroczenie powierzchni normatywnej o więcej niż 30 procent powoduje, iż dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. W innych przepisach omawianej ustawy brak jest regulacji, z której by wynikało, że normatywna powierzchnia lokalu, określona w art. 42 ust. 1, stanowi jeden z warunków przyznania dodatku mieszkaniowego. Nie można zatem domniemywać takiego warunku.
Z tego, co wyżej wywiedziono, wynika, że nawet samotnemu właścicielowi domu jednorodzinnego o powierzchni użytkowej nie przekraczającej 70 m2 - w razie spełniania kryterium dochodowego - przysługuje dodatek mieszkaniowy. Odmienna interpretacja wykładanego przepisu, zastosowana w cytowanym piśmie Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Zmierza ona w istocie do zmiany jego treści przez ograniczenie uprawnień właścicieli domów jednorodzinnych do dodatku mieszkaniowego, przyznanych im z mocy omawianego przepisu.
W rezultacie należy stwierdzić, że trafne jest stanowisko Kolegium, iż w odniesieniu do właścicieli domów jednorodzinnych ich prawo do dodatku mieszkaniowego zależy od powierzchni użytkowej /art. 42 ust. 2/, a nie od normatywnej powierzchni użytkowej /art. 42 ust. 1 i 5/. Takie też stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 6 listopada 1995 r. VI SA 11/95, udzielając odpowiedzi na pytanie prawne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...).
Odrębnym zagadnieniem jest kwestia ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego, gdy w domu jednorodzinnym, w którym powierzchnia użytkowa nie przekracza 70 m2, zamieszkuje mniej niż 6 osób. Zagadnienie to wykracza poza przedmiot rozpoznawanej sprawy. Zostało ono natomiast wyjaśnione w powołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 1995 r.
W wyniku powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, uznał, że w stanie faktycznym objętym pytaniem prawnym należy udzielić odpowiedzi jak w sentencji uchwały.