Uzasadnienie
- Cecylia B., zajmująca lokal mieszkalny nr 44 w domu nr 7 przy ul. Z. w M., o powierzchni użytkowej 60,8 m2, należący do (...) Spółdzielni Mieszkaniowej, złożyła wniosek z dnia 29 listopada 1994 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku podała, że lokal zajmuje wraz z mężem oraz trojgiem dzieci /małoletnich/. Brak jest natomiast informacji, kto jest członkiem wymienionej Spółdzielni oraz do kogo należy spółdzielcze prawo do lokalu zajmowanego przez rodzinę B. W deklaracji o dochodach Cecylia B. podała, że w okresie od lipca do 31 października 1994 r. łączny dochód wyniósł 18.503.000 zł, w tym 17.000.000 zł stanowił dochód uzyskany przez męża z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług murarsko-tynkarskich. Do wniosku dołączona została fotokopia zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 6 maja 1994 r. oraz zaświadczenie Urzędu Skarbowego w M. z dnia 15 listopada 1994 r., potwierdzające prowadzenie przez Stanisława B. działalności gospodarczej w zakresie usług murarsko-tynkarskich i opłacanie z tego tytułu podatku dochodowego w formie karty podatkowej w wysokości 1.050.000 zł miesięcznie. W zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej podano, że siedzibą podmiotu gospodarczego, którym jest Stanisław B., jest lokal nr 44 w domu nr 7 przy ul. Z. w M., a miejscem wykonywania działalności w zakresie "usług remontowo-budowlanych" jest teren kraju.
Opierając się na powyższym materiale dowodowym, Prezydent Miasta M. decyzją z dnia 20 grudnia 1994 r. nr GKiM-IV-7145/259/94 odmówił przyznania Cecylii B. dodatku mieszkaniowego, powoławszy jako prawnomaterialną podstawę decyzji art. 39 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/. W uzasadnieniu decyzji podano, że Cecylii B. dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, gdyż w zajmowanym lokalu zarejestrowane jest prowadzenie działalności gospodarczej.
Od tej decyzji Cecylia B. wniosła odwołanie, podając, że zajmowany lokal jest tylko siedzibą zakładu prowadzonego przez męża wykonującego usługi remontowo-budowlane. Charakter tych usług wyłącza możliwość wykonywania ich w lokalu mieszkalnym. Faktycznie są one wykonywane u zamawiającego, a więc za każdym razem w innym miejscu, i dlatego konieczne było zarejestrowanie siedziby zakładu w lokalu będącym mieszkaniem całej rodziny.
Przy rozpatrywaniu odwołania skład orzekający wydał postanowienie, oparte na art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/ w związku z art. 123 par. 1 Kpa, w sprawie wystąpienia z wnioskiem do pełnego składu członków Kolegium o zwrócenie się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym w celu podjęcia przez Sąd uchwały, o jakiej mowa w art. 2a ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./, wprowadzonym przez powołaną ustawę o samorządowych kolegiach odwoławczych. Pytaniu nadano brzmienie zacytowane w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu postanowienia składu orzekającego podano jedynie informacje wynikające z wniosku Cecylii B. i z dołączonych do niego załączników, o których była mowa, oraz z decyzji organu pierwszej instancji. Podano także, że art. 39 ust. 2 pkt 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie definiuje pojęcia działalności gospodarczej prowadzonej w lokalu. Z tych względów uznano za celowe wystąpić z powyższym pytaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w pełnym składzie uchwałą nr 2/95 z dnia 10 lutego 1995 r. przychyliło się do wniosku składu orzekającego i postanowiło wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym w brzmieniu według postanowienia składu orzekającego, które uznano za załącznik do uchwały. Jako prawnomaterialną podstawę uchwały powołano art. 12 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Uchwała nie zawiera ani w części wstępnej, ani końcowej podpisów członków biorących udział w jej podjęciu. Dołączony jest natomiast wykaz członków Kolegium obejmujący 33 nazwiska, opatrzony 21 podpisami. Z dodatkowo nadesłanych Sądowi materiałów wynika, że Sejmik Samorządowy Województwa (...) do dnia podjęcia powyższej uchwały nie określił liczby członków Kolegium w trybie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. Liczba członków zaś powołanych na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących wynosiła 33 osoby, a za skierowaniem pytania do Sądu głosowało 18 członków. Dodać należy, że według fotokopii uchwały nr II/12/90 Sejmiku Samorządowego Województwa (...) z dnia 7 września 1990 r. liczba członków Kolegium Odwoławczego została ustalona na 45 osób, lecz faktycznie ten stan liczebny Kolegium nie został osiągnięty w żadnym okresie.
- Rozpoznając sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec wejścia w życie z dniem 1 października 1995 r. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, a w konsekwencji wobec utraty z tym dniem mocy przez ustawę z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./, konieczne było rozstrzygnięcie, które przepisy mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Rozważając tę kwestię, Sąd uznał, że wprawdzie w art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. wymienia się bezpośrednio sprawy, w których skargi zostały wniesione do Sądu przed dniem wejścia w życie ustawy, i nakazuje ich rozpoznanie według przepisów dotychczasowych, jednakże wynikająca z tego przepisu zasada odnosi się do wszystkich spraw objętych właściwością sądu administracyjnego określoną w przepisach dotychczasowych. W konsekwencji Sąd uznał, że prawną podstawę do orzekania w niniejszej sprawie, która wpłynęła do Sądu w dniu 23 lutego 1995 r., stanowi art. 2a ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./, wprowadzony przez ustawę z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/. Według tego przepisu formą orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest uchwała, a rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez Sąd może dotyczyć jego zakresu wynikającego z pytania prawnego, które wskazuje kwestie budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie. Wprawdzie powołany przepis art. 2a ust. 1 został skierowany bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże nie oznacza to, że może on być pomijany przy występowaniu z pytaniem prawnym. W istocie nakłada on na samorządowe kolegia odwoławcze obowiązek spełnienia warunków, od których uzależniona została możliwość rozstrzygnięcia przedstawionego pytania prawnego. Warunek taki wynika także z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, stanowiącego, że prawo kolegium do wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym jest uzależnione od wykazania, że rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy zależy od odpowiedzi na postawione pytanie prawne. Tak określony warunek sprowadza się w istocie do obowiązku ustalenia w sposób pewny stanu faktycznego, dokonania jego analizy w powiązaniu z przepisami mogącymi stanowić prawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazania zależności tego rozstrzygnięcia od odpowiedzi na pytanie prawne wnoszone do sądu administracyjnego. Konieczność uzasadnienia uchwały można też wyprowadzić z odwołania się do art. 391 Kpc /w związku z art. 211 Kpa/, który reguluje podobną instytucją procesową na użytek sądów cywilnych. Nie zawiera on bezpośrednio wymagania, aby zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości przedstawiane Sądowi Najwyższemu było uzasadnione, wynika to natomiast z faktu, że zarówno w procesie cywilnym, jak i w postępowaniu przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi należy się posługiwać instytucjami prawa procesowego postawionymi do dyspozycji organów orzekających w ramach określonych procedur. Jeżeli zatem skład orzekający kolegium musi, w celu wystąpienia z pytaniem prawnym, zastosować formę postanowienia, co wynika z art. 123 Kpa, a postanowienie takie wymaga uzasadnienia, o czym z kolei stanowi art. 126 Kpa przez odniesienie do postanowień art. 107 par. 2-5 tego kodeksu, to nie zachodzą żadne przesłanki do tego, by twierdzić, że uchwała kolegium podjęta w pełnym składzie, w trybie określonym w art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r., nie wymaga uzasadnienia.
Powyższe ogólne rozważania dotyczące obowiązku uzasadnienia uchwały pełnego składu kolegium o wniesieniu pytania prawnego do sądu administracyjnego znajdują praktyczne wsparcie w rozpoznawanej sprawie, w której brak takiego uzasadnienia powoduje, że nie została wykazana zależność rozstrzygnięcia sprawy odwołania Cecylii B. od odpowiedzi na wniesione pytanie, jak tego wymaga art. 22 ust. 1 powoływanej ustawy. Stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób pewny, i to w kwestiach mających podstawowe znaczenie. Dołączone do uchwały Kolegium akta administracyjne także nie pozwoliły Sądowi na stwierdzenie, kto jest członkiem (...) Spółdzielni Mieszkaniowej i komu przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu nr 44 w domu nr 7 przy ul. Z. w M. Kolegium występujące z pytaniem prawnym nie ustaliło w sposób pewny powyższych okoliczności, mimo że np. może się okazać, iż spółdzielcze prawo do omawianego lokalu powstało przed zawarciem związku małżeńskiego i przysługuje tylko jednemu z małżonków. Niezależnie od tej kwestii Kolegium pominęło we wniesionym pytaniu okoliczność, iż wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego zgłosiła Cecylia B., a podmiotem działalności gospodarczej, którego siedziba została zarejestrowana w omawianym lokalu, jest jej mąż Stanisław B. Przepis zaś art. 39 ust. 2 pkt 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych stanowi, że "dodatek mieszkaniowy nie przysługuje osobom prowadzącym w zajmowanym lokalu działalność gospodarczą". Działalności takiej niewątpliwie nie prowadzi Cecylia B., będąca wnioskodawcą. Można zatem jedynie domniemywać, że Kolegium w ogóle nie dostrzegło tej okoliczności, a jeżeli nawet dostrzegło, to nie wskazało, w jaki sposób się do niej odniosło. Ta zaś kwestia jest kwestią pierwotną dla rozstrzygnięcia sprawy Cecylii B. i dopiero jej rozstrzygnięcie mogłoby przesądzić o istnieniu bądź nieistnieniu zależności rozstrzygnięcia sprawy od odpowiedzi na wniesione pytanie. Odpowiedź zaś musiałaby uwzględniać, że cytowany art. 39 ust. 2 pkt 4 ustawy łączy nieprzysługiwanie prawa do dodatku mieszkaniowego z osobą prowadzącą w zajmowanym lokalu działalność gospodarczą oraz że art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ odróżnia siedzibę podmiotu gospodarczego od miejsca prowadzenia działalności gospodarczej. Skoro zaś w ustawie o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych posłużono się określeniem dotyczącym miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, nie nadając mu innego znaczenia niż w przepisach już obowiązujących, to uprawnione staje się takie jego rozumienie, jakie wynika z tych przepisów.
Odrębną kwestią, którą należało rozważyć w rozpoznawanej sprawie, była kwestia prawnego charakteru samorządowego kolegium odwoławczego w działaniu przewidzianym w art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. Określenie tego charakteru bowiem rzutuje na warunki, którym powinna odpowiadać uchwała o wystąpieniu z pytaniem prawnym, niezależnie od omówionej już kwestii jej uzasadnienia. Z powołanego przepisu ustawy pewne wnioski dla omawianej kwestii można wyprowadzić tylko pośrednio. Wniosek najbardziej wyraźny wydaje się wynikać z art. 22 ust. 3, w którym stwierdza się, że wniesienie pytania prawnego powoduje z mocy prawa zawieszenie postępowania w sprawie, w związku z którą zostało ono wniesione. Zawieszenie postępowania jest czynnością procesową, a zatem akt, który je wywołuje, ma - oprócz skutków prawnomaterialnych - także charakter procesowy. Nie bez znaczenia dla omawianej kwestii jest również to, że samorządowe kolegium odwoławcze, decydując o wystąpieniu z pytaniem prawnym, odstępuje od przysługującego mu prawa do załatwienia sprawy w sposób samodzielny, jako że po udzieleniu odpowiedzi na to pytanie będzie związane w tej sprawie uchwałą sądu /art. 2a ust. 2 powoływanej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r./. Takie zaś działanie należy oceniać w kategoriach wymagań procesowych, a w konsekwencji uznać, że uchwale samorządowego kolegium odwoławczego o wystąpieniu z pytaniem prawnym należy stawiać wymaganie jej podpisania /na zasadzie orzeczenia/ przez wszystkich członków kolegium, którzy brali udział w jej podjęciu /analogicznie do innych organów kolegialnych uprawnionych do załatwiania spraw indywidualnych, np. zarządów gmin/. Wobec tej konstatacji należało ocenić, czy uchwała Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 10 lutego 1995 r. spełnia ten warunek. Brak podpisów bezpośrednio pod tekstem uchwały, przy ich figurowaniu w załączonym do niej wykazie członków kolegium, Sąd ocenił w kategoriach uchybień co do formy i przyjął, że nie byłoby zasadne nadawanie temu uchybieniu znaczenia merytorycznego.
Podsumowując, Sąd uznał, że pytanie prawne zawarte w uchwale nr 2/95 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 10 lutego 1995 r., mimo braku jednoznacznej formy jej podpisania przez członków Kolegium, mogło być przedmiotem rozważań Sądu. Jednakże ze względu na brak wymaganego przez art. 22 ust. 1 powoływanej ustawy wykazania zależności rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy od odpowiedzi na wniesione pytanie prawne przy niepewnym stanie faktycznym Sąd, działając na podstawie art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./ w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, orzekł o odmowie udzielenia odpowiedzi na wniesione pytanie prawne.