Uzasadnienie
Rozpatrując wniosek Nadleśnictwa D. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia 21 grudnia 1994 r., ustalającej wymiar podatku leśnego za 1994 r., oraz odwołanie od decyzji w sprawie wymiaru podatku leśnego za I półrocze 1995 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wystąpiło do Zgromadzenia Ogólnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) o podjęcie uchwały o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym w następującym brzmieniu: "Czy w świetle przepisów art. 77 i art. 78 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach /Dz.U. nr 101 poz. 444/ istniała prawna możliwość zaliczenia lasów do lasów ochronnych na podstawie planu urządzenia lasu zatwierdzonego przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w dniu 29 października 1993 r., obowiązującego od 1992 r. do 2001 r.?"
Pełny skład Kolegium Odwoławczego w (...) uwzględnił ten wniosek i uchwałą nr 4/95 z dnia 15 września 1995 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
Z uzasadnienia pisma skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wynika, jakie przyczyny spowodowały sformułowanie pytania w sposób odmienny, niż uczynił to skład orzekający w sprawie.
Powyższe pytanie prawne zgłoszone zostało na tle następującego stanu faktycznego:
Wójt Gminy W. wymierzył Nadleśnictwu D. podatek leśny za 1994 r. w wysokości 449.997.000 zł. Decyzja uprawomocniła się wskutek umorzenia postępowania odwoławczego. Nadleśnictwo w swej deklaracji w sprawie podatku leśnego za 1994 r. podawało, że powierzchnia lasów wynosi 6.106 ha, w tym 164 ha to powierzchnia nie objęta podatkiem leśnym i 5.942 ha powierzchnia zwolniona z podatku leśnego w związku z zaliczeniem do lasów ochronnych. Nadleśnictwo podkreśliło, że deklaracja jest rzetelna, lasy bowiem zostały uznane za ochronne w planach urządzenia gospodarstwa leśnego, sporządzonych na podstawie przepisów o państwowym gospodarstwie leśnym. Zdaniem Nadleśnictwa, zgodnie z art. 77 ustawy o lasach lasy te stały się z mocy prawa lasami ochronnymi i w związku z tym na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach zwolnione są z podatku leśnego. Podobny problem powstał przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji organu I instancji w sprawie wymiaru podatku leśnego za I półrocze 1995 r.
W aktach administracyjnych znajduje się pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, który stwierdza, że lasy Nadleśnictwa D. zaliczono do lasów ochronnych, oraz pismo Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, który stwierdza, że według stanu na dzień 1 stycznia 1992 r. w Nadleśnictwie D. jest 14.447 ha lasów ochronnych, co stanowi całą powierzchnię lasów Nadleśnictwa.
W decyzjach organów administracji orzekających w sprawie podnosi się w szczególności, że złożone przez Nadleśnictwo deklaracje nie odzwierciedlają stanu faktycznego, a podane w nich stwierdzenie, że lasy na terenie gminy W. są w całości uznane za lasy ochronne, jest nieprawdziwe. Organy orzekające wskazują, że uznanie lasu za ochronny po dniu wejścia w życie ustawy o lasach może nastąpić jedynie w drodze zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, a takiego zarządzenia nie było. Zdaniem tych organów, nie ma podstaw prawnych do zaliczenia do lasów ochronnych obszarów leśnych wymienionych w planie urządzenia gospodarstwa leśnego zatwierdzonym przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, co w konkretnym wypadku nastąpiło w dniu 29 października 1993 r. Dodatkowo Samorządowe Kolegium podkreśla, że w deklaracji w sprawie podatku leśnego za drugie półrocze 1992 r. Nadleśnictwo D. podawało, iż obszar lasów ochronnych obejmuje 693 ha. Zdaniem Kolegium, deklaracja ta niewątpliwie odzwierciedlała obszar lasów ochronnych według stanu na dzień 1 stycznia 1992 r.
Rozpoznając sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- Wobec wejścia w życie z dniem 1 października 1995 r. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ i uchylenia ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./ konieczne było rozstrzygnięcie, które przepisy wymienionych ustaw mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Rozważając tę kwestię, Sąd uznał, że skoro w art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. wymienia się bezpośrednio sprawy, w których skargi zostały wniesione do Sądu przed dniem wejścia w życie ustawy, i nakazuje się ich rozpoznanie według przepisów dotychczasowych, to należy przyjąć, że sprawy wniesione po wejściu w życie ustawy muszą być rozpoznane na podstawie przepisów nowej ustawy. Rozpoznawana sprawa wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 2 października 1995 r., a więc już po wejściu w życie nowej ustawy, a zatem nie może budzić wątpliwości, że podstawą prawną jej rozpoznania muszą być przepisy nowej ustawy, w konkretnym zaś przypadku art. 18 ust. 2, art. 50 i art. 53 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
- Procedura zadawania przez samorządowe kolegia odwoławcze pytań prawnych adresowanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego ma unormowanie w art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./. Zgodnie z art. 22 ust. 1 tej ustawy kolegium w pełnym składzie może na zasadach określonych ustawami wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, jeśli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Treść powołanych przepisów prawnych wskazuje ponad wszelką wątpliwość na ścisły związek instytucji pytań prawnych z prowadzonym w sprawie postępowaniem. Nie może też ulegać żadnej wątpliwości, że musi to być postępowanie w sprawie wszczęte i prowadzone w sposób prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując sprawę, nie tylko musi badać związek zadanego pytania z toczącym się postępowaniem administracyjnym, ale musi także badać, czy skutecznie doszło do wszczęcia takiego postępowania i czy postępowanie jest w takim stadium, że mogły już się ujawnić zasadnicze problemy natury prawnej wymagające rozstrzygnięcia.
Rozważania powyższe mają ścisły związek z pytaniem prawnym przekazanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...). Otóż zarówno we wniosku składu orzekającego, jak i w uchwale pełnego składu Kolegium jest mowa o tym, że pytania prawne dotyczą zagadnień odnoszących się do dwóch różnych spraw: wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji /SKO-23/95/ oraz odwołania od decyzji w sprawie wymiaru podatku leśnego /SKO-404/95/. Brak jednocześnie w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, że doszło do połączenia obu postępowań /abstrahuje tu Sąd od tego, czy takie połączenie w konkretnym przypadku byłoby dopuszczalne/. Sąd, rozpoznając sprawę, ograniczył się wyłącznie do udzielenia odpowiedzi na pytanie w sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Takie stanowisko Sądu wynika z faktu, że odpowiedź w tym zakresie pozostaje w ścisłym związku z toczącym się postępowaniem, a wątpliwości prawne powstałe w toku orzekania zostały ujawnione w aktach sprawy. Sąd podkreśla, że w istocie wszystkie wątpliwości prawne, jak również wykazanie ich wpływu na rozstrzyganą sprawę, powinny znajdować się zarówno w uzasadnieniu postanowienia składu orzekającego, jak i w uzasadnieniu uchwały pełnego składu kolegium. Uchybienia jednak w tym zakresie, jeśli chodzi o dokumentację przekazaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), nie stanowią przeszkody w udzieleniu odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie ponownego rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Rzecz się ma odmiennie, gdy chodzi o sprawę odwołania od decyzji w sprawie wymiaru podatku leśnego za I półrocze 1995 r. Ani skład orzekający, ani pełny skład Kolegium nie wykazał, że rozstrzygnięcie sprawy z odwołania Nadleśnictwa D. zależy od odpowiedzi na wniesione pytanie. Stan faktyczny sprawy, o której mowa, nie został ustalony w sposób pewny, i to w kwestiach mających podstawowe znaczenie w sprawie. Także dokumentacja przekazana Sądowi nie pozwala na stwierdzenie, czy w ogóle w tej sprawie, oprócz stwierdzenia występowania takiego samego zagadnienia jak w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, doszło do badania decyzji organu I instancji.
- Kolejnym problemem wymagającym wyjaśnienia jest stwierdzony brak tożsamości pytania skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem przekazanym Kolegium w pełnym składzie przez skład orzekający. Sąd rozpoznający sprawę przyjmuje, że kolegium w pełnym składzie jest uprawnione do zmiany pytania. Trudno bowiem przyjmować, by pełny skład kolegium w procedurze zadawania pytań prawnych uczestniczył jedynie w charakterze organu oceniającego, czy wystąpić z pytaniem, czy też nie. Zmiana pytania jednak nie może prowadzić do oderwania pytania od rozpoznawanej sprawy. Pytanie przekazane Sądowi musi mieć charakter konkretny, a nie abstrakcyjny, co oznacza, że warunkiem dopuszczalności takiego pytania jest związek przedstawionego zagadnienia prawnego z toczącym się postępowaniem, a wątpliwości prawne powinny wynikać ze stosowanych w konkretnym postępowaniu aktów normatywnych. Sąd, badając sprawę, stwierdził, że pytanie przedstawione przez pełny skład Kolegium zachowuje taki charakter. Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, że przesłanki odmiennego stanowiska pełnego składu kolegium i składu orzekającego, który występował z wnioskiem, powinny być ujawnione w uzasadnieniu uchwały pełnego składu kolegium. Niespełnienie tego obowiązku w konkretnej sprawie jednak nie musi mieć negatywnego wpływu na podjęcie zagadnienia przez Sąd.
- Przechodząc do zagadnień merytorycznych wynikających z przedstawionego pytania prawnego, należy przede wszystkim wyjaśnić, według jakich reguł dochodzi do ustanowienia lasu ochronnego na podstawie przepisów obowiązującej ustawy o lasach oraz jakie są skutki takiego charakteru lasu w zakresie powstania obowiązku podatkowego.
Artykuł 62 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach /Dz.U. nr 101 poz. 444 ze zm./ stanowi, że zwolnieniu od podatku leśnego podlegają lasy stanowiące lasy ochronne. Wobec jasnego postanowienia ustawy nie ulega wątpliwości, że zwolnienie to następuje z mocy samego prawa, a zatem nie powstaje tu kompetencja organu podatkowego do orzekania o zwolnieniu w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega też wątpliwości, że samo stwierdzenie, iż las w przepisanej prawem formie został uznany za ochronny, powoduje powstanie przesłanek zwolnienia podatkowego.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach plan urządzenia lasu sporządza się z uwzględnieniem lasów ochronnych, jednakże podstawą uznania lasu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, za las ochronny /a także pozbawienia go takiego charakteru/ jest stosowny akt Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa /art. 16 ustawy/. Należy też mocno podkreślić, że w obecnym stanie prawnym uznanie lasu za ochronny następuje nie z mocy samego prawa, lecz wyłącznie w drodze stosownego aktu naczelnego organu administracji państwowej. Dotyczy to także czynności zatwierdzenia planu urządzenia lasu, dokonywanego po dniu wejścia w życie ustawy o lasach, a więc po dniu 1 stycznia 1992 r. Inaczej mówiąc, zatwierdzone po dniu 1 stycznia 1992 r. plany urządzenia lasu, dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych, nie wywołują skutków prawnych w zakresie uznania lasów za lasy ochronne.
Problem powstaje dopiero wówczas, gdy mamy do czynienia z lasami, które zostały zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów prawnych obowiązujących przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy o lasach, a więc przed dniem 1 stycznia 1992 r. Artykuł 77 tej ustawy, będący przepisem przejściowym, stanowi w tym zakresie, że lasy zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy.
Według obowiązującego do dnia 31 grudnia 1991 r. art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ do lasów ochronnych zaliczane były grunty leśne znajdujące się w granicach administracyjnych miast oraz znajdujące się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tysięcy mieszkańców lub w których zatrudnionych w przemyśle było ponad 5 tysięcy osób. Zaliczenie takich gruntów do lasów ochronnych następowało z mocy prawa, bez potrzeby wydawania aktu o charakterze ogólnym czy też decyzji administracyjnej. Nieco odmiennie kształtowało się zaliczenie do lasów ochronnych pozostałych gruntów leśnych /znajdujących się w uzdrowiskach i na obszarach ochrony uzdrowiskowej, wyznaczonych jako lasy ochronne wokół mniejszych miast, stanowiących lasy doświadczalne itd. - art. 11 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych/.
Powyższe ustalenia pozwalają na następujące stwierdzenia: Zwolnieniu od podatku leśnego na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy o lasach podlegają lasy ochronne uznane za takie w trybie i na zasadach tej ustawy, a więc aktem właściwego ministra. W związku z art. 77 ustawy o lasach zwolnieniu temu podlegają także lasy, które zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1991 r. podlegały zaliczeniu do lasów ochronnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r. SA/Wr 2267/94 stwierdził w szczególności, że zwolnieniem podatkowym objęte będą lasy wyznaczone jako ochronne w planach zagospodarowania lasu, zatwierdzonych przed dniem 1 stycznia 1992 r. Dotyczy to zarówno planów aktualnych w dniu 1 stycznia 1992 r., jak i planów zagospodarowania lasów zatwierdzonych na czas określony, jeżeli ustalony w nich termin obowiązywania minął, lecz przed dniem wejścia w życie ustawy nie został zatwierdzony nowy plan. Po dniu 1 stycznia 1992 r. podstawą zwolnienia lasów ochronnych od podatku leśnego, a także podstawą pozbawienia zwolnienia od podatku leśnego lasów ochronnych, stanowiących własność Skarbu Państwa, jest zarządzenie o uznaniu lasu za ochronny, o którym mowa w art. 16 ustawy o lasach. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela to stanowisko.
- Powołany w pytaniu prawnym Samorządowego Kolegium Odwoławczego art. 78 ustawy o lasach ma następujące brzmienie: "Do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Przepis ten, mający charakter typowego przepisu przejściowego, reguluje tryb postępowania w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a więc przed dniem 1 stycznia 1992 r. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach uzależnia stosowanie jej przepisów albo przepisów obowiązujących przed dniem jej wejścia w życie od tego, czy sprawa była w toku w chwili wejścia w życie ustawy o lasach. Stosowanie przepisów dotychczasowych uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących przesłanek: do wszczęcia postępowania administracyjnego musiało dojść przed dniem 1 stycznia 1992 r., sprawa musi mieć charakter administracyjnoprawny, a więc musi być sprawą, którą obowiązujące przepisy prawne nakazują lub dozwalają rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej, ostateczna decyzja administracyjna nie została wydana przed dniem wejścia w życie ustawy o lasach.
Należy wyraźnie podkreślić, że plan urządzenia lasu, i to niezależnie od tego, czy był zatwierdzony przed dniem wejścia w życie ustawy o lasach, czy też po wejściu w życie tej ustawy, ale na podstawie inwentaryzacji sprzed dnia jej wejścia w życie, nie ma charakteru decyzji administracyjnej.
Z powyższego wynika, że art. 78 ustawy o lasach nie ma zastosowania do zatwierdzania planu urządzenia lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Sam zaś plan urządzenia lasu jest, zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy, podstawowym dokumentem gospodarki leśnej, opracowywanym dla każdego obiektu, zawierającym opis i ocenę stanu lasów oraz cele i zadania związane z gospodarką leśną.
Z wyłożonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 50 oraz art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ w związku z art. 22 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ - postanowił udzielić odpowiedzi jak w sentencji uchwały.