Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 lipca 1995 r. nr 50583 Prezydent Miasta K. wymierzył Grzegorzowi i Marioli I. podatek od nieruchomości za 1995 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/ oraz uchwałę nr 69/95 Rady Miejskiej w K. z dnia 10 lutego 1995 r. w sprawie podatku od nieruchomości.
Od tej decyzji podatnik wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...). Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego, rozpoznając odwołanie, postanowił zwrócić się do pełnego składu Kolegium o podjęcie uchwały w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30 października 1995 r. nr SKO-PF-3060/70/95 wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym o brzmieniu podanym w sentencji niniejszej uchwały. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło wątpliwości uzasadniające pytanie prawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przesłanki wystąpienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym są zawarte w art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w tych przepisach kolegium jest uprawnione do zadania pytania, jeśli:
- od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy /ust. 1/,
- skład orzekający przedstawi wniosek o podjęcie przez pełny skład kolegium uchwały o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym /ust. 4/,
- pełny skład kolegium bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej 3/5 składu tego organu, podejmie uchwałę o wystąpieniu z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego /ust. 4/.
Udzielając odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne, należy rozważyć zagadnienie proceduralne dotyczące spełnienia przesłanki drugiej. We wniosku składu orzekającego z dnia 11 października 1995 r. nie zaproponowano treści pytania prawnego, lecz ograniczono się jedynie do ogólnej formuły, iż zespół orzekający postanawia skierować wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym "w przedmiotowej sprawie". Zespół orzekający nie wskazał wątpliwości związanej z rozstrzyganą sprawą i pozostawił sformułowanie treści pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy, samorządowemu kolegium odwoławczemu w pełnym składzie. Taki sposób formułowania pytania prawnego należy uznać za niezgodny z art. 22 ust. 4 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.
Konstrukcja instytucji wystąpienia z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarta w art. 22 przytoczonej wyżej ustawy, wyraźnie wiąże pytanie prawne z konkretnym postępowaniem, które toczy się przed kolegium. Z merytorycznego punktu widzenia zadanie pytania jest zgodne z prawem, jeżeli skład orzekający wykaże, że dopiero odpowiedź na to pytanie umożliwi rozstrzygnięcie sprawy. O ścisłym związku pytania z rozstrzyganą sprawą świadczy również art. 49 ust. 5 w związku ze zdaniem pierwszym art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, z którego wynika, że odpowiedź na pytanie prawne udzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże tylko w rozpoznawanej sprawie.
Należy przypomnieć, że instytucja zadania pytania prawnego w trakcie rozstrzygania konkretnej sprawy ma charakter wyjątkowy. W państwie prawnym obywatel może domagać się rozstrzygnięcia przez organy państwa na podstawie przepisów prawa każdej wniesionej przez niego sprawy, jeśli tylko została ona wniesiona należycie z punktu widzenia formalnego. Każde zagadnienie prawne, wniesione przed organy stosujące prawo, organy te muszą rozstrzygnąć na podstawie norm należących do systemu. Ta cecha systemu prawa, nazywana w nauce prawa zupełnością proceduralną systemu prawa /por. K. Opałek, J. Wróblewski: Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, str. 113/, znajduje odzwierciedlenie w art. 3 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pozostawionym w mocy przez art. 77 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/. Stwierdza się w nim, że wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa.
Wyjątkowość instytucji pytania prawnego, przewidzianej w ustawie o samorządowych kolegiach odwoławczych, polega na tym, że zadając pytanie prawne, skład orzekający stwierdza pośrednio, że nie potrafi spełnić obowiązku rozstrzygnięcia sprawy na podstawie obowiązujących przepisów i proponuje zwrócić się do innego organu państwa o wyjaśnienie wątpliwości prawnej, która uniemożliwia rozstrzygnięcie konkretnej sprawy. Ponieważ odpowiedź na pytanie prawne będzie wiążąca dla składu orzekającego przy dalszym rozstrzyganiu sprawy, przedstawiając wniosek skład orzekający rezygnuje tym samym ze swego uprawnienia do dokonania wykładni prawa i wyraża gotowość przyjęcia interpretacji prawa dokonanej przez sąd. Z punktu widzenia stron postępowania natomiast wniesienie pytania prawnego wywołuje ten skutek, że postępowanie zostaje zawieszone, a zatem opóźnia się rozstrzygnięcie sprawy.
Decydując się na przedstawienie wniosku o zadanie pytania prawnego, skład orzekający musi dokładnie wiedzieć, na czym polega problem prawny, którego nie jest w stanie rozstrzygnąć i z powodu którego należy zadać pytanie prawne nawet kosztem rezygnacji z uprawnienia do samodzielnej interpretacji prawa oraz za cenę opóźnienia rozstrzygnięcia. Z tych względów już wniosek o zadanie pytania prawnego musi zawierać odpowiednie uzasadnienie, które dokładnie sprecyzuje wątpliwość prawną powstałą na tle konkretnej sprawy i pozwoli na jej ocenę przez pełny skład kolegium.
Pytanie prawne, choć zadawane przez kolegium w pełnym składzie, służy konkretnemu składowi orzekającemu, którego wątpliwość rozstrzyga. Rola kolegium w pełnym składzie zatem jest ograniczona, gdyż nie jego wątpliwość jest racją zadania pytania prawnego. Kolegium w pełnym składzie bada tylko, czy problem przedstawiony w proponowanym przez skład orzekający pytaniu jest istotny z punktu widzenia rozstrzyganej sprawy, a zatem czy została spełniona przesłanka zawarta w art. 22 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy oraz czy zachodzi potrzeba zadania pytania prawnego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Oczywiście, nie można wykluczyć, że w trakcie badania wniosku składu orzekającego przez kolegium w pełnym składzie nastąpi pewne doprecyzowanie pytania, ale powinna to być modyfikacja już zaproponowanej przez skład orzekający treści pytania, również pozostająca w związku z rozstrzyganą sprawą.
Artykuł 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stanowi, że Sąd ten udziela odpowiedzi na pytania prawne przedstawiane do rozstrzygnięcia przez samorządowe kolegia odwoławcze. Porównanie treści tego przepisu z przepisem art. 22 ust. 4 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nakazuje przyjąć, że chodzi tu o pytania prawne przedstawione na wniosek składu orzekającego. Jednocześnie dokonana wyżej wykładnia tego przepisu dowodzi, że wniosek taki musi zawierać propozycję pytania prawnego, która będzie oceniana przez kolegium w pełnym składzie. Jeżeli przy wnoszeniu pytania prawnego warunku tego nie spełniono, a tym samym naruszono postanowienia art. 22 ust. 4 cytowanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do podjęcia uchwały zawierającej odpowiedź na pytanie prawne.
Wydane przez Sąd rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie stanowi przeszkody do ponownego podjęcia uchwały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), ale w sposób zgodny z przepisami ustawy.