Uzasadnienie
Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) przy rozpoznawaniu odwołania Franciszka T. - członka (...) Spółdzielni Mieszkaniowej - od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 8 grudnia 1994 r. nr L.71/Dm/S/V-9/94, przyznającej mu dodatek mieszkaniowy oraz ryczałt na zakup opału, powziął poważne wątpliwości w kwestii rozumienia pojęć używanych przez ustawodawcę na określenie podstawy obliczania wysokości dodatku mieszkaniowego oraz ryczałtu na zakup opału. W związku z tym postanowieniem z dnia 7 lutego 1995 r. zwrócił się do Zgromadzenia Ogólnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z pytaniami prawnymi dotyczącymi stosowania art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/ oraz par. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 119 poz. 570/. Uznawszy żądanie składu orzekającego za zasadne, Zgromadzenie Ogólne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), powołując się na art. 12 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, podjęło uchwałę nr 1/95 z dnia 10 lutego 1995 r. o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z pytaniami prawnymi o treści przedstawionej w części sentencyjnej.
W odniesieniu do pytania pierwszego w ocenie Kolegium poważne wątpliwości budzi definicja "faktycznych wydatków ponoszonych na lokal", to jest zwrotu zawartego w art. 41 ust. 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Przyjęcie tezy, że w pojęciu tym kryją się wszystkie udokumentowane wydatki na lokal, może prowadzić w praktyce do znacznych utrudnień dla stron w ich dokumentowaniu. Na przykład wnioskodawca, który do wytworzenia ciepłej wody do celów domowych używał gazu, może się spotkać z zarzutem ze strony organu, iż przedstawiony rachunek za gaz obejmuje także gaz zużyty na przygotowanie posiłków. Z kolei przyjęcie założenia, że przez faktyczne wydatki należy rozumieć tylko wydatki określone wysokością czynszu, powoduje uprzywilejowaną sytuację wnioskodawców, którzy w ramach czynszu opłacają centralną ciepłą wodę użytkową. Można też, zdaniem Kolegium, pojęcie powyższe interpretować i tak, że faktyczne wydatki to wydatki określone wysokością czynszu /tak określiło Kolegium świadczenia związane z lokalem, ponoszone przez członków spółdzielni/, płaconego przez członka spółdzielni mieszkaniowej, powiększone o stosowny ryczałt, jeśli zachodzi sytuacja przewidziana hipotezą par. 2 ust. 1 lub ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. Jeśli chodzi o pytanie drugie, to wątpliwości budzi sposób obliczania ryczałtu na zakup opału, o którym mowa w par. 3 cytowanego wyżej rozporządzenia, w szczególności zaś użyty w tym przepisie termin "całość wydatków", co może sugerować, że znaczy to coś innego niż pojęcie "faktyczne wydatki ponoszone na ten lokal".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/ uchwałę o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym może podjąć kolegium w pełnym składzie. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie uchwała nr 1/95 z dnia 10 lutego 1995 r. o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z pytaniami prawnymi głosiła, iż podjęło ją Zgromadzenie Ogólne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...). To zaś nasunęło wątpliwości, czy uchwała ta pochodzi od właściwego podmiotu w rozumieniu cytowanego art.
- Analiza materiału dokumentacyjnego, załączonego do uchwały, usunęła te wątpliwości. Wynik jej wskazuje, że w istocie uchwała, o której mowa, została podjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w pełnym składzie. Stwarzało to Sądowi podstawy do merytorycznego odniesienia się do przedstawionych pytań prawnych.
Stosownie do art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/ podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego stanowią rodzaje wydatków określone przez Radę Ministrów w rozporządzeniu. Oznacza to, że w celu obliczenia dodatków mieszkaniowych mogą być brane pod uwagę tylko rodzaje wydatków określone przez Radę Ministrów. Rodzaje wydatków, o których mowa, określiła Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 119 poz. 570/.
Ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. w art. 41, regulującym sposób ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego, mówi o wydatkach w trojakim znaczeniu. Ustęp 1 tego artykułu stanowi o wydatkach przypadających na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu oraz o wydatkach poniesionych przez osobę zainteresowaną otrzymaniem dodatku mieszkaniowego. Mówiąc o wydatkach poniesionych przez osoby otrzymujące dodatek, przepis ten nie określa, o jakie wydatki tu chodzi i na co zostały przeznaczone.
Z zestawienia tego przepisu z pozostałymi przepisami ustawy regulującymi kwestię dodatków mieszkaniowych, a zwłaszcza z art. 42 ust. 4 i 6, należy dojść do wniosku, że w tym wypadku chodzi o wydatki tego samego rodzaju jak przypadające na normatywną powierzchnię użytkową, przy czym dotyczą one całej powierzchni użytkowej lokalu, która uprawnia do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy. Stosownie do art. 42 ust. 5 ustawy może to być lokal o powierzchni przekraczającej nie więcej niż o 30 procent powierzchnię normatywną ustaloną w art. 42 ust. 1.
Sposób obliczania wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową przewiduje art. 42 ust. 4, a wydatki poniesione na cały lokal przez osoby otrzymujące dodatek ustala się na podstawie przepisów omawianego rozporządzenia Rady Ministrów. Jak zaznaczono, rozporządzenie to wymienia rodzaje wydatków na lokal mieszkalny, które ponosi osoba ubiegająca się o uzyskanie dodatku mieszkaniowego, a które mają stanowić podstawę obliczania dodatku. Powołane rozporządzenie nie tylko określa rodzaje wydatków, które mają stanowić podstawę do ustalenia dodatków mieszkaniowych, ale w pewnym sensie wpływa także na ustalenie wysokości tych wydatków.
W sytuacji określonej w art. 41 ust. 1 ustawy, dotyczącej wydatków poniesionych przez osoby otrzymujące dodatek mieszkaniowy, wysokość tych wydatków będzie określać wielkość należności, traktowanych w rozporządzeniu jako wydatki, jakie na rzecz zarządcy jest obowiązany ponosić użytkownik lokalu, przy czym - w razie braku w lokalu instalacji doprowadzającej energię cieplną do celów ogrzewania, jak również gdy lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody - zgodnie z par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. za wydatek na ten cel uznaje się równowartość określonej liczby kilowatogodzin. Wynika z tego w sposób nie budzący wątpliwości, że kiedy lokal mieszkalny jest ogrzewany na przykład za pomocą energii elektrycznej lub gazu, na potrzeby wyliczenia dodatku mieszkaniowego brane będą pod uwagę nie pełne koszty poniesione przez wnioskodawcę na ten cel, lecz tylko odpowiednie równoważniki pieniężne. Tak więc w zależności od tego, czy lokal jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania oraz instalację ciepłej wody, czy też urządzeń tych brak, wydatki poniesione na lokal /art. 41 ust. 1/, stanowiące podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, będą przyjmowane w pełnej wysokości poniesionej przez wnioskodawcę lub - w razie braku tych instalacji - w wysokości ograniczonej, ponieważ w tym wypadku wydatki związane z ogrzewaniem lokalu i wytworzeniem ciepłej wody są uwzględnione tylko w postaci odpowiednich równoważników pieniężnych. W art. 41 ust. 3 natomiast jest mowa o faktycznych wydatkach poniesionych przez wnioskodawcę na lokal, którego powierzchnia użytkowa jest mniejsza lub równa powierzchni normatywnej. Wskazywałoby to, że uregulowanie zawarte w art. 41 ust. 3 jest odmienne od zawartego w art. 41 ust. 1 ustawy. Nasuwa się więc pytanie, czy przepis ten, mówiąc o faktycznych wydatkach poniesionych na lokal, obejmuje wszystkie wydatki związane z korzystaniem z lokalu, jakie poniósł jego użytkownik, a więc nie tylko te, które jest on obowiązany ponosić na rzecz zarządcy, ale także i inne wydatki niezbędne do prawidłowego funkcjonowania lokalu, jak opłaty za energię elektryczną i gaz, czy też chodzi tu w istocie o faktyczną wysokość poniesionych wydatków.
Odpowiedzi na to pytanie należy szukać w art. 42 ust. 6 omawianej ustawy. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że podstawę ustalenia dodatku mieszkaniowego stanowią rodzaje wydatków, które określa Rada Ministrów. Prowadzi to do wniosku, że wydatki, o których mowa w art. 41 ust. 3 ustawy, muszą co do rodzaju odpowiadać wydatkom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów, bo tylko te /art. 42 ust. 6 ustawy/ mogą stanowić podstawę do obliczenia dodatku mieszkaniowego. W odniesieniu do członków spółdzielni mieszkaniowych - a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych uznaje za wydatki stanowiące podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego /par. 1 ust. 1 pkt 2/ opłaty eksploatacyjne, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, windę, anteny zbiorcze, odpisy na fundusz remontowy oraz inne koszty gospodarki zasobami mieszkaniowymi z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za użytkowanie wieczyste. Kiedy nie ma dostarczanej do lokalu energii cieplnej do celów grzewczych i ciepłej wody, wówczas wydatki na ten cel stanowią równoważniki obliczone w sposób przewidziany w par. 2 rozporządzenia. Jeżeli zatem wydatki, o których mowa w art. 41 ust. 3 ustawy, to nie wszystkie wydatki poniesione w związku z korzystaniem z lokalu, ale tylko te, których rodzaje są wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów, to określenie "faktyczne wydatki ponoszone na lokal" należy odnieść do wysokości wydatków, a nie do ich zakresu przedmiotowego. Określenie "faktyczny" według Słownika języka polskiego PWN z 1978 r. pod red. M. Szymczaka oznacza "zgodny z faktami, opierający się na faktach, rzeczywisty". W omawianym wypadku będzie to oznaczało rzeczywistą wysokość ponoszonych wydatków na lokal. Jeżeli lokal nie będzie wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną służącą do ogrzewania i brak w nim instalacji ciepłej wody, to w sytuacji określonej w art. 41 ust. 3 ustawy za wydatek na ten cel nie będą mogły być uznane odpowiednie równoważniki /odmiennie niż w sytuacji określonej w art. 41 ust. 1/, lecz rzeczywiste koszty, jakie ponosi użytkownik lokalu na jego ogrzanie i podgrzanie wody do celów gospodarstwa domowego. Z porównania art. 41 ust. 3 ustawy z jej art. 41 ust. 1 wynika, że w istocie różnica między tymi przepisami w rozumieniu wydatków poniesionych na lokal sprowadza się tylko do innego sposobu wyliczenia wydatków poniesionych przez użytkownika na ogrzanie lokalu i wytworzenie ciepłej wody, kiedy lokal nie jest wyposażony w instalację c.o. i c.w.
Podsumowując, przez pojęcie "faktyczne wydatki ponoszone na ten lokal", użyte przez ustawodawcę w art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r., należy rozumieć wydatki określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, przypadające na członka spółdzielni mieszkaniowej, ponoszone przez niego w faktycznej - rzeczywistej wysokości.
Paragraf 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych stanowi, że ryczałt na zakup opału, wypłacany do rąk wnioskodawcy, przysługuje w wypadkach, o których mowa w par. 2, w wysokości odpowiadającej procentowemu udziałowi wydatków obliczonych w sposób określony w tym przepisie w całości wydatków. Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji przewidzianej w art. 41 ust. 1 ustawy - gdzie jest mowa o wydatkach poniesionych przez osobę otrzymującą dodatek na cały lokal o powierzchni większej od normatywnej - wydatkami, o których mowa w par. 3, branymi do wyliczenia ryczałtu na zakup opału, będą wydatki określone w par. 1 i 2 rozporządzenia, a więc te same, które stanowią podstawę do obliczania dodatku mieszkaniowego. Nasuwa się natomiast pytanie, jakie wydatki powinny stanowić podstawę do wyliczenia ryczałtu na opał osobie, która zajmuje lokal wymieniony w art. 41 ust. 3 ustawy. Czy należy tu brać pod uwagę faktycznie poniesione wydatki, które stanowią podstawę do wyliczenia dodatku mieszkaniowego w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 3, czy też wydatki te należy ustalić na podstawie par. 1 i 2 rozporządzenia. Paragraf 3 rozporządzenia, mówiąc o sposobie wyliczania ryczałtu na zakup opału w postaci procentowego udziału wydatków obliczonych na podstawie par. 2 /równoważników pieniężnych/ w całości wydatków, określa ogólną zasadę ustalania ryczałtu na opał, która w jakiś sposób koresponduje z generalną zasadą ustalania dodatku mieszkaniowego. Zasadą wyrażoną w ustawie z dnia 2 lipca 1994 r. jest to, że dodatek mieszkaniowy jest wyliczany na podstawie wydatków określonych rodzajowo w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r.
Artykuł 41 ustawy w ustępie 3 określa szczególny sposób ustalania dodatku mieszkaniowego, stanowiąc, że dodatek mieszkaniowy w tym wypadku jest różnicą między faktycznymi wydatkami poniesionymi na lokal, którego powierzchnia użytkowa jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni użytkowej, a odpowiednią kwotą wymienioną w ust. 1 pkt 1-3 tego artykułu. Tak więc w tej sytuacji podstawę do wyliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią faktyczne wydatki poniesione na lokal, a nie /jak w odniesieniu do lokalu, którego powierzchnia jest większa od normatywnej powierzchni użytkowej przy braku wyposażenia lokalu w instalację c.o. i c.w./ wydatki założone przez prawodawcę w postaci równoważników pieniężnych, o jakich mowa w par. 2 rozporządzenia.
Prowadzi to do wniosku, że ryczałt na zakup opału powinien być obliczany na podstawie tych wydatków, które stanowiły podstawę do ustalenia dodatku mieszkaniowego, a więc w odniesieniu do lokalu, o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy, będą to faktyczne wydatki poniesione na lokal.
A zatem przez pojęcie udziału "w całości wydatków", użyte w par. 3 omawianego rozporządzenia Rady Ministrów, należy w odniesieniu do sytuacji określonej w art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. rozumieć wydatki faktycznie poniesione na ten lokal.
Mając powyższe na względzie, Sąd - na podstawie art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./ w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ - podjął uchwałę jak na wstępie.