Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w uchwale pełnego składu z dnia 27 marca 1995 r. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały udzielającej odpowiedzi na pytanie przytoczone w sentencji uchwały.
Przedstawione do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zagadnienie prawne wyłoniło się w sprawie, w której Prezydent miasta P. decyzją nr SI.S.7148/274/94/II z dnia 30 grudnia 1994 r. odmówił Zdzisławowi K., zamieszkałemu w P., os. J.S. nr 38 m. 10, przyznania dodatku mieszkaniowego, gdyż prowadzi on działalność gospodarczą. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 39 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/. Rozpoznając odwołanie Zdzisława K., w którym podniósł on, iż przepis ten nie odnosi się do wszystkich osób prowadzących działalność gospodarczą, lecz jedynie do tych, którzy prowadzą ją w zajmowanym lokalu, świadczone zaś przez niego usługi malarsko-tapeciarskie wykonywane są nie w zajmowanym lokalu, lecz u klienta, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powzięło wątpliwość, czy działalność gospodarcza, z której istoty i charakteru wynika, że większość czynności jest wykonywana poza mieszkaniem, może stanowić podstawę odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Podobne wątpliwości mogą nasuwać się w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług transportowych, handlu okrężnego itp.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/ nie zawiera definicji pojęcia "dodatek mieszkaniowy". W literaturze przyjmuje się, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu i innych należności /opłat/, obciążających je z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego /A. Mączyński i A. Proksa: Nowe prawo lokalowe z komentarzem, Kraków 1995, str. 61/.
Aby określona osoba mogła otrzymać dodatek mieszkaniowy, musi spełniać przewidziane przez ustawę przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. W myśl art. 39 ust. 1 powołanej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalach, do których mają tytuł prawny. Mówiąc o tytule prawnym do lokalu, ustawodawca rozumie przez to uprawnienie wynikające ze stosunku najmu, jak również ze spółdzielczego prawa do mieszkania /lokatorskiego lub własnościowego/, a także z prawa własności lokalu lub jednorodzinnego domu mieszkalnego /por. P. Biliński i H. Kulesza: Czynsze i dodatki mieszkaniowe, Warszawa - Zielona Góra 1995, str. 49/.
Dalszym warunkiem przyznania dodatku mieszkaniowego jest, by średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekroczył 150 procent najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100 procent w gospodarstwie wieloosobowym /art. 39 ust. 1 ustawy/.
Jednakże dodatek mieszkaniowy nie będzie przyznany, mimo spełnienia powyższych warunków, gdy nie zostanie spełniona równocześnie przesłanka o charakterze przedmiotowym. Mianowicie powierzchnia użytkowa lokalu w domach wielorodzinnych nie może przekroczyć powierzchni normatywnej, określonej w art. 42 ust. 1 cytowanej ustawy o najmie lokali, o więcej niż 30 procent, a w domu jednorodzinnym nie może wynosić więcej niż 70 m2 /art. 42 ust. 2 i 5 tej ustawy/.
Oprócz przesłanek pozytywnych, od których spełnienia uzależnia się przyznanie dodatku mieszkaniowego, ustawodawca przewidział przesłanki negatywne, których wystąpienie wyłącza możliwość przyznania dodatku nawet w razie spełnienia wszystkich przesłanek pozytywnych.
Według art. 39 ust. 2 cytowanej ustawy dodatek mieszkaniowy nie może być przyznany, gdyż nie przysługuje:
- najemcom opłacającym czynsz wolny,
- najemcom lokali socjalnych,
- podatnikom podatku rolnego, z wyjątkiem osób, które mają prawo do mieszkania na mocy art. 54 ustawy - Karta Nauczyciela i
- osobom prowadzącym w zajmowanym lokalu działalność gospodarczą.
Przechodząc do głównej kwestii, a mianowicie czy przepis art. 39 ust. 2 pkt 4 ustawy stanowi podstawę odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, gdy działalność gospodarcza jest tego rodzaju, że większość czynności wykonywana jest poza mieszkaniem, należy stwierdzić, że ustawa w żadnym przepisie nie precyzuje warunków wyłączenia prawa do świadczeń w tym przypadku. Powołany przepis ogranicza się do stwierdzenia, iż dodatek mieszkaniowy nie przysługuje osobom prowadzącym w zajmowanym lokalu działalność gospodarczą.
Ustawa o najmie lokali mieszkalnych nie precyzuje też w szczególności pojęcia "działalność gospodarcza". W piśmiennictwie prawniczym zaś wyróżnia się dwa znaczenia tego pojęcia: sensu stricto i sensu largo. Według A. Włodyki działalność gospodarcza w znaczeniu węższym oznacza działalność ludzką, polegającą na wytwarzaniu produktów oraz świadczeniu usług materialnych, a w znaczeniu szerszym - także sterowanie gospodarką /A. Włodyka: Prawo gospodarcze. Zarys systemu. Część ogólna, Warszawa 1981, str. 72/. Również A. Wasilewski działalność gospodarczą pojmuje dwojako: w znaczeniu szerokim - jako wszelką działalność o charakterze produkcyjnym, usługowym lub handlowym, prowadzoną w celach zarobkowych, i w znaczeniu węższym - tylko jako te działania produkcyjne, usługowe lub handlowe prowadzone w celach zarobkowych, które prowadzi się zawodowo /A. Wasilewski: Z problematyki doskonalenia podstaw prawnych działania jednostek gospodarki nieuspołecznionej, "Krakowskie Studia Prawnicze" 1985, str. 126/.
Obowiązująca od dnia 1 stycznia 1989 r. ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ bardzo szeroko definiuje pojęcie działalności gospodarczej. W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy przez działalność gospodarczą należy rozumieć działalność wytwórczą, budowlaną, handlową i usługową, jeżeli jest prowadzona w celach zarobkowych i na własny rachunek podmiotu, który taką działalność prowadzi. Definicja z art. 2 powołanej ustawy używana jest przy wykładni przepisów wielu ustaw posługujących się tym pojęciem; nie ma więc żadnych przeszkód, by posłużyć się nią przy interpretacji analizowanego przepisu. Należy jednak podkreślić, że mimo szerokiego ujęcia definicji "działalności gospodarczej" w art. 2 ust. 1 powyższej ustawy może ono nie wyczerpywać w pełni znaczenia tego pojęcia. Wydaje się, że już sam ustawodawca dostrzegł w omawianym przepisie pewne niedostatki definicyjne, skoro uznał za konieczne objąć pojęciem działalności gospodarczej również inne sfery aktywności, nie mieszczące się we wspomnianych wyżej kategoriach, choćby wymienione w art. 24 ust. 1 i 2 świadczenie pomocy prawnej podmiotom gospodarczym w zakresie ich działalności gospodarczej przez spółki i spółdzielnie, w których uczestniczą adwokaci lub radcowie prawni.
Rozszerzającą wykładnię pojęcia działalności gospodarczej zawarto również w wyroku NSA z dnia 24 maja 1991 r. SA/Wr 244/91 /OSP 1992 z. 2 poz. 30/. Mianowicie sąd stwierdził w uzasadnieniu tego wyroku, że "pojęcie działalności gospodarczej nie sprowadza się tylko do procesów technologicznych i zjawisk ekonomicznych zachodzących w toku działalności wytwórczej, budowlanej, handlowej i usługowej prowadzonej w celach zarobkowych i na rachunek podmiotu, ale obejmuje także czynności faktyczne i prawne związane np. z uzyskiwaniem czynników produkcji - o ile czynności te lub działania nie są zabronione przez prawo /art. 4 ustawy o działalności gospodarczej/".
W myśl art. 8 ust. 1 omawianej ustawy podjęcie działalności gospodarczej przez osoby fizyczne i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej wymaga zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej. Organ ewidencyjny dokonuje wpisu do ewidencji działalności gospodarczej stosownie do zgłoszenia /art. 15 ust. 1 tej ustawy/. Zgłoszenie to powinno zawierać:
- oznaczenie podmiotu gospodarczego i jego siedziby /miejsca zamieszkania/,
- określenie przedmiotu działalności gospodarczej,
- wskazanie miejsca wykonywania działalności gospodarczej,
- wskazanie daty rozpoczęcia działalności gospodarczej.
Oznacza to, że zarówno w treści zgłoszenia, jak i w zapisie ewidencji powinny być wskazane, a w razie potrzeby wyodrębnione, siedziba podmiotu gospodarczego i miejsce wykonywania przez niego działalności. A więc miejsce wykonywania działalności gospodarczej i siedziba podmiotu gospodarczego nie muszą być tożsame, mogą być różne.
Tej samej problematyki dotyczy unormowanie zawarte w art. 12 ust. 1 wymienionej ustawy. W myśl tego przepisu należy oznaczyć na zewnątrz "siedzibę podmiotu gospodarczego i miejsce prowadzenia działalności gospodarczej /zakład/". Wprawdzie unormowanie powyższe ma charakter porządkowy, ale ze względu na poruszone w pytaniu prawnym zagadnienie wydaje się niezwykle istotne.
Jeżeli osoba fizyczna będąca podmiotem gospodarczym wskazała jako siedzibę swojej firmy zajmowany przez siebie lokal mieszkalny, a z istoty i charakteru działalności wynika, że jest ona wykonywana w całości lub w głównej części poza tą siedzibą, to nie można powiedzieć, że miejscem prowadzenia działalności jest lokal stanowiący siedzibę firmy. Do działalności wykonywanej poza siedzibą firmy mogą należeć w szczególności usługi transportowe, handel okrężny, a także wymienione w pytaniu prawnym usługi malarsko-tapeciarskie.
Skoro ustawa o najmie lokali pozbawia prawa do dodatku mieszkaniowego jedynie podmioty gospodarcze, które prowadzą działalność gospodarczą w zajmowanym lokalu, to a contrario prowadzenie działalności poza lokalem, chociażby był on siedzibą firmy, nie może stanowić ujemnej przesłanki w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego.
Należy przy tym pamiętać, że regułę ustanawia art. 39 ust. 1 cytowanej wcześniej ustawy o najmie lokali mieszkalnych. Ustęp 2 tego artykułu wprowadza tylko pewne wyjątki od reguły. Przepis wprowadzający wyjątki od zasady nie może być interpretowany rozszerzająco. Za ścieśniającą wykładnią art. 39 ust. 2 pkt 4 tej ustawy opowiadają się też m.in. autorzy poradnika "Dodatki mieszkaniowe" - B. Sygit i R. Politowicz. Proponują oni, by sformułowanie "prowadzenie działalności w zajmowanym lokalu" interpretować ściśle w tym sensie, "iż chodzi o taki rodzaj działalności, do wykonywania której wykorzystywany jest zajmowany lokal mieszkalny". Dlatego - ich zdaniem - "trudno będzie uznać taksówkarzy czy handlarzy obwoźnych za prowadzących działalność w zajmowanym lokalu" /B. Sygit i R. Politowicz: Dodatki mieszkaniowe. Poradnik dla pracowników gmin i spółdzielni mieszkaniowych, najemców, użytkowników i właścicieli, Bydgoszcz 1995, str. 35/.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należało udzielić na zgłoszone pytanie odpowiedzi przytoczonej w sentencji uchwały.
Podjęcie przez Sąd uchwały nie stało się bezprzedmiotowe w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia K 4/95 z dnia 25 października 1995 r., w którym Trybunał orzekł o niekonstytucyjności art. 39 ust. 2 pkt 4 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Należy przypomnieć, że w ustawodawstwie polskim orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność aktu ustawodawczego z Konstytucją nie mają ostatecznego charakteru w tym sensie, że podlegają rozpatrzeniu przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. Do czasu rozpatrzenia orzeczenia przez Sejm zakwestionowane przez Trybunał przepisy obowiązują i nie tylko mogą, ale muszą być podstawą rozstrzygnięć zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów. Wynika to także dodatkowo, gdy chodzi o sądy, z konstytucyjnej zasady podporządkowania sędziów ustawom /art. 62 utrzymanych w mocy przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r./.
W rozpatrywanej sprawie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego może być dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjętym przez Sąd kierunkiem wykładni. Skoro bowiem Trybunał Konstytucyjny kwestionuje samą zasadę wyłączenia możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego osobom prowadzącym w zajmowanym lokalu działalność gospodarczą, jako naruszającą konstytucyjną zasadę równości, to z pewnością nie można przyjmować, że sam fakt zarejestrowania działalności gospodarczej w zajmowanym lokalu mieszkalnym, w razie wykonywania działalności poza tym lokalem, stanowi negatywną przesłankę uprawnienia do dodatku mieszkaniowego.
Podejmując uchwałę po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał orzekł o niezgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sejm, Naczelny Sąd Administracyjny może znajdować się w różnej sytuacji. Może być tak, jak w rozpatrywanej sprawie, że późniejsza wypowiedź Sejmu w zasadzie nie wpłynie na treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej orzekającego w drugiej instancji i związanego stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konkretnej sprawie, jeśli Sejm oddali orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, rozstrzygnięcie organu drugiej instancji, wydane z uwzględnieniem uchwały NSA, będzie rozstrzygnięciem, które nie spowoduje konieczności uruchamiania nadzwyczajnych środków prawnych zmierzających do weryfikacji decyzji. Natomiast jeśli Sejm uzna orzeczenie Trybunału za zasadne i dokona odpowiednich zmian w akcie objętym orzeczeniem, to taka zmiana w konkretnym przypadku musiałaby polegać na uchyleniu negatywnej przesłanki przyznawania dodatku mieszkaniowego osobom prowadzącym działalność gospodarczą w zajmowanym lokalu mieszkalnym.
Mogą też w praktyce wystąpić sytuacje bardziej złożone. W tym miejscu warto tylko wskazać, że nie wydaje się możliwe zawieszenie postępowania przed NSA w sprawach pytań prawnych przedstawianych przez samorządowe kolegia odwoławcze, np. do czasu rozpatrzenia sprawy przez Sejm. Nie tylko brak jest podstaw prawnych do przyjęcia takiej możliwości w obowiązujących przepisach prawnych, nie wydawałoby się to także uzasadnione. W praktyce bowiem, przynajmniej w konkretnej sprawie, pozbawiono by obywatela /inny podmiot administrowany/ możliwości korzystania z ustawowo przyznanych uprawnień przez stosunkowo długi okres. Jak się zdaje, brak tu także możliwości zastosowania innych rozwiązań o typowo procesowym charakterze, które miałyby prowadzić do opóźnienia orzekania przez NSA czy też do uchylenia się od udzielenia odpowiedzi na pytanie. Z tych względów należy przyjąć - zarówno wówczas, gdy sprawa zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym i nie została jeszcze rozpatrzona, jak i wówczas, gdy sprawa została rozstrzygnięta, ale nie wypowiedział się jeszcze Sejm - że Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwałę na podstawie stanu prawnego obowiązującego w chwili orzekania. Jeśli w następstwie uchwały podjętej przez NSA zostanie wydana ostateczna decyzja administracyjna z zastosowaniem przepisu prawnego, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jako sprzeczny z Konstytucją, został zmieniony lub uchylony w części lub w całości, zostaną spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej /art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym - Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./.