Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 listopada 1994 r. Henryk P., zajmujący lokatorskie mieszkanie spółdzielcze w E. o powierzchni 33,60 m2, wniósł o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego. Z wniosku wynika, że wnioskodawca zajmuje ten lokal sam, nie uzyskuje żadnego dochodu, a łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc wyniosła 780.500 zł. W deklaracji o dochodach wnioskodawca podał, że w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku nie uzyskiwał żadnych dochodów.
Prezydent Miasta E. decyzją z dnia 20 grudnia 1994 r. /nr MK-7144/540/94/, wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/, odmówił Henrykowi P. przyznania dodatku mieszkaniowego. W jej uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawca, nie mając źródła dochodu, nie ponosił żadnych wydatków na mieszkanie. Okoliczność ta sprawiła, że zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie ma on uprawnień do dodatku mieszkaniowego.
W odwołaniu od tej decyzji Henryk P. podniósł, iż podając we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, że nie ma źródeł dochodu, miał na myśli to, iż nie pracuje zarobkowo i nie pobiera również zasiłku dla bezrobotnych. W rzeczywistości jednak pewne dochody uzyskuje, gdyż wydatki związane z utrzymaniem mieszkania pokrywa z pomocy materialnej otrzymywanej na ten cel od najbliższej rodziny. Matka wnioskodawcy Anna P., zamieszkała w E., pokrywa jego wydatki związane z czynszem /824.200 zł/, opłaty za światło /150.000 zł/ i za telewizor /45.000 zł/. Odwołujący się podał, iż jego dochód w tej postaci wynosi 1.019.200 zł miesięcznie, i w związku z tym wniósł o ponowne rozpoznanie jego wniosku i o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 25 stycznia 1995 r. /KO 8176/8/95/ uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 Kpa. Fakt ten sprawia, że nie można ocenić, czy rozpoznana przez ten organ sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego. Organ odwoławczy wyraził ponadto pogląd, iż art. 41 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie stanowi, że osoby nie mające żadnych źródeł dochodu są pozbawione uprawnień do otrzymywania dodatku mieszkaniowego. Stan ten w ocenie organu odwoławczego ma wpływ na wysokość dodatku mieszkaniowego, a nie na prawo do jego uzyskania. Zdaniem organu odwoławczego, fakt, iż wnioskodawca nie zalega wobec Spółdzielni Mieszkaniowej (...) w E. z opłatami czynszowymi i otrzymuje od matki pomoc na pokrycie wydatków związanych z zajmowanym mieszkaniem w wysokości 1.019.200 zł, organ I instancji powinien wyjaśnić i wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.
Z akt sprawy wynika, że Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa pismem z dnia 6 marca 1995 r. /PO4/053-K-230/95/, adresowanym do Urzędu Miasta E., zwróciło akta dwóch spraw /w tym akta dotyczące dodatku mieszkaniowego dla Henryka P./ z informacją, iż stosownie do art. 25 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/ naczelne organy administracji państwowej nie są właściwe do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez samorządowe kolegia odwoławcze.
W dniu 20 marca 1995 r. Prezydent Miasta E. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) /pismo nr MK-7144/35/95/ o stwierdzenie z urzędu w trybie art. 156 par. 1 pkt 2 w związku z art. 157 Kpa nieważności decyzji z dnia 25 stycznia 1995 r. nr KO 8176/8/95, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Prezydenta, z art. 41 powołanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. wynika, że dodatek mieszkaniowy jest różnicą pomiędzy wydatkami na normatywną powierzchnią użytkową lokalu a wydatkami poniesionymi przez osobę otrzymującą dodatek. W sytuacji zatem braku dochodów nie można przyjąć poniesienia wydatków na zajmowane mieszkanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...), uwzględniając wniosek Prezydenta, wszczęło w dniu 22 marca 1995 r. z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia 25 stycznia 1995 r. Mając na względzie podniesione zarzuty co do wyrażonego w decyzji poglądu o treści art. 41 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy, organ ten na zasadzie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/ zwrócił się do pełnego składu Kolegium z wnioskiem o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym w celu podjęcia przez ten Sąd uchwały, o jakiej mowa w art. 2a ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./, wprowadzonym powołaną ustawą o samorządowych kolegiach odwoławczych.
Pytaniu temu, obejmującemu dwa zagadnienia, nadano brzmienie przedstawione na wstępie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu uchwały zawierającej pytania prawne stwierdziło, iż jego wątpliwości postały po zapoznaniu się z interpretacją Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa na tle uchwały Rady Miejskiej w E. z dnia 13 grudnia 1994 r. Uchwałą tą ustalono mianowicie, że do przydziału lokalu socjalnego może być zakwalifikowana osoba, której średni dochód nie przekracza 75 procent najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym. Natomiast Ministerstwo wyraziło pogląd, że skoro osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy uzyskuje dochody kwalifikujące ją do przydziału lokalu socjalnego, to osobie takiej nie przysługuje dodatek mieszkaniowy, albowiem może ona uzyskać uprawnienia do lokalu socjalnego.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dodatek mieszkaniowy stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego a wydatkami ponoszonymi przez osobę, otrzymującą dodatek, w wysokości 15 procent dochodów gospodarstwa jednoosobowego. O ile przy wykładni art. 41 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. nie ma wątpliwości co do wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, o tyle wątpliwości takie powstają przy ustalaniu części wydatków odpowiadającej wysokości 15 procent dochodów gospodarstwa jednoosobowego osoby utrzymującej dane mieszkanie. Gdy osoba zainteresowana bowiem nie osiąga żadnych dochodów, ponosząc jednak wydatki na mieszkanie, opłacane chociażby z wcześniej zgromadzonych oszczędności, powstaje pytanie, czy osobie takiej przysługuje dodatek mieszkaniowy. W takiej bowiem sytuacji, przy wyliczaniu różnicy, o jakiej mowa w art. 41 ust. 1 tej ustawy, należałoby od liczby bezwzględnej, stanowiącej wydatki przypadające na normatywną powierzchnię użytkową, odjąć liczbę mającą również wartość bezwzględną, jaką - z powodu braku dochodów - jest liczba zero. Różnica tych dwóch liczb oznaczałaby, że zainteresowanemu nie mającemu żadnego dochodu przysługuje dodatek mieszkaniowy równy wydatkom na normatywną powierzchnię użytkową lokalu.
Z uzasadnienia uchwały wynika, że przedstawioną wykładnię omawianego przepisu stosuje znaczna część gmin województwa (...). Kolegium Odwoławcze w dalszych rozważaniach nie wykluczało odmiennej interpretacji tego przepisu. Różnica, o której mówi przepis, powoduje, iż określony procent dochodów /15 procent/ gospodarstwa jednoosobowego, a więc liczba większa od zera, musi być uwzględniony przy wyliczaniu wysokości dodatku. Jeżeli więc gospodarstwo domowe wnioskodawcy nie uzyskuje żadnych dochodów, nie jest możliwe wyliczenie różnicy i dodatek nie przysługuje.
Zdaniem Kolegium, wątpliwości pozostają przy odpowiedzi na pytanie, czy przejściowo uzyskiwane przez gospodarstwo domowe niskie dochody również pozbawiają wnioskodawcę prawa do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Według Kolegium, art. 41 ust. 1 cytowanej ustawy nie odsyła do innych jej przepisów. Zamieszczenie zaś tego przepisu w rozdziale 6 ustawy świadczy o tym, że między tym przepisem a postanowieniami rozdziału 4, zwłaszcza art. 28, nie zachodzi żaden związek, który mógłby przemawiać za przyjęciem wykładni, iż uzyskiwanie niskich dochodów gospodarstwa domowego uzasadnia przyjęcie, że osoba, która znalazła się w niedostatku, ma być pozbawiona uprawnień do dodatku mieszkaniowego. W rozpoznawanej sprawie uzyskiwanie przez wnioskodawcę dochodów poniżej 75 procent wysokości najniższej emerytury powinno uzasadniać tezę, że przysługuje mu dodatek mieszkaniowy w wysokości odpowiadającej różnicy, o jakiej mowa w art. 41 ust. 1 omawianej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając przedstawione pytanie prawne, rozważył, co następuje:
Stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, Kolegium w pełnym składzie może wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, jeśli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy.
Odpowiedzi na postawione pytanie prawne Naczelny Sąd Administracyjny udziela w formie uchwały, zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych w kwestiach budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie /art. 2a ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm., wprowadzony ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych/.
Powołane przepisy nakładają na samorządowe kolegia odwoławcze obowiązek spełnienia określonych warunków, od których została uzależniona możliwość uzyskania odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne w kwestiach budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie. Są to następujące warunki:
1/ wniosek składu orzekającego o podjęcie przez pełny skład Kolegium uchwały o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym /art. 22 ust. 4 cytowanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych/, 2/ podjęcie uchwały wymienionej w pkt 1 przez pełny skład Kolegium bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej 3/5 pełnego składu tego organu /art. 22 ust. 4 ustawy/, 3/ zależność rozstrzygnięcia sprawy od treści odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne /art. 22 ust. 1 ustawy/, 4/ występowanie poważnych wątpliwości prawnych, odnoszących się do konkretnej sprawy, przy której rozpoznawaniu wystąpiono z pytaniem prawnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając kwestię dopuszczalności pytań postawionych w niniejszej sprawie, należy zauważyć, że uchwała Samorządowego Kolegium Odwoławczego uczyniła zadość warunkom określonym w pkt 1 i 2. Z akt sprawy bowiem wynika, że w dniu podjęcia uchwały o postawieniu pytania prawnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) składało się z 13 osób. Uchwała została podjęta i podpisana przez osiem osób, co oznacza, że w zgromadzeniu Kolegium uczestniczyły przeszło 3/5 ówczesnego składu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego natomiast nie została wykazana zależność rozstrzygnięcia wszczętej z urzędu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 25 stycznia 1995 r. od odpowiedzi na wniesione pytania prawne.
Wprawdzie postępowanie zostało wszczęte z urzędu, na podstawie art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, jednakże z inicjatywy organu I instancji, zarzucającego organowi odwoławczemu dopuszczenie się rażącego naruszenia prawa przy wykładni art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/.
Wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 par. 1 Kpa, jest nie budzące wątpliwości stwierdzenie, iż w zakresie objętym decyzją administracyjną będącą przedmiotem tego postępowania /o stwierdzenie nieważności/ obowiązywał niewątpliwy stan faktyczny i prawny. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż z decyzji z dnia 25 stycznia 1995 r., uchylającej decyzję organu I instancji, wynika nie tylko to, że organ odwoławczy skłaniał się do poglądu, iż wnioskodawca Henryk P. osiąga dochód, o którym jest mowa w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r., lecz również to, że organ ten za konieczne uznał dokonanie wyczerpujących ustaleń co do uzyskiwanego przez wnioskodawcę dochodu. Stan faktyczny sprawy nie został jeszcze ustalony w sposób jednoznaczny, nie jest więc możliwe rozważenie kwestii rażącego naruszenia prawa.
Prowadzenie w tym stadium sprawy rozważań co do wykładni przepisu prawa materialnego jest przedwczesne, gdyż nasuwający obecnie wątpliwości stan faktyczny sprawy, po jego właściwym ustaleniu, może nie wiązać się z treścią postawionego pytania prawnego, a przez to odpowiedź na nie nie wpłynie na rozstrzygnięcie sprawy.
Odnosząc się do kwestii dopuszczalności obu postawionych pytań według opisanych już wyżej kryteriów art. 22 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i art. 2a ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należy ponadto zauważyć, że każde z pytań przyjmuje za podstawę prowadzonych na ich tle rozważań odmienny stan faktyczny w zakresie dochodu wnioskodawcy. Mimo że w stadium postępowania odwoławczego znany był organowi odwoławczemu fakt otrzymywania przez wnioskodawcę pomocy finansowej od matki na pokrycie kosztów utrzymania mieszkania, istota pytania postawionego w pkt 1 sprowadza się do sytuacji nieosiągania przez niego jakichkolwiek dochodów. Pytanie drugie, wiążące odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego z uzyskiwaniem niskich dochodów, kwalifikujących do uzyskania lokalu socjalnego, nie uwzględnia, że wnioskodawca warunkom tym nie odpowiada z racji zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych przez zajmowanie lokatorskiego mieszkania spółdzielczego.
Tak postawione pytania, luźno jedynie związane ze stanem faktycznym sprawy (...) nienależycie ustalonym, mają charakter czysto teoretyczny, powstały na tle odmiennej wykładni art. 41 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r., przyjętej przez Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa.
Skoro stan faktyczny sprawy jest - jak się wydaje - odmienny od przesłanek, na jakich bazują obydwa pytania, to od odpowiedzi na nie nie może zależeć rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji.
Należy zauważyć, że o uprawnieniach do otrzymania dodatku mieszkaniowego stanowi art. 39 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r., a nie jej art. 41 ust. 1, który określa jedynie sposób obliczenia wysokości tego dodatku.
O tym, kiedy dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, stanowi art. 39 ust. 2 tej ustawy. Udzielenie przeto pozytywnej odpowiedzi na oderwane od meritum sprawy, teoretyczne pytanie drugie pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadziłoby do "pozaustawowego" pozbawienia uprawnień do dodatku mieszkaniowego tylko w związku z uzyskiwaniem dochodów kwalifikujących wnioskodawcę do uzyskania lokalu socjalnego, a więc wbrew intencjom ustawodawcy, jakim dał on wyraz w art. 39 ustawy. Na tle całokształtu sprawy należy zwrócić także uwagę na art. 21 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, który głosi, że przy orzekaniu członkowie składu orzekającego kolegium są związani wyłącznie przepisami prawa.
Wobec zatem braku wymaganego przez art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/ wykazania zależności rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy od odpowiedzi na wniesione pytania prawne, a jednocześnie przy nie ustalonym w sposób nie budzący wątpliwości stanie faktycznym sprawy, działając w myśl art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (...), należało orzec o odmowie udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania prawne.