Uzasadnienie
W dniu [...] kwietnia 2010 r. E. spółka jawna siedzibą w L. (dalej powoływana również jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z naruszeniem przepisów.
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] listopada 2008 r. na drodze dojazdowej do Naftobazy w [...] odbyła się kontrola pojazdu m-ki [...] o nr rej [...] będącego własnością E. spółka jawna. W toku przeprowadzonych czynność stwierdzono, że kierujący pojazdem M. S. pracownik ww. spółki wykonywał zadanie przewozowe mające na celu załadunek w Naftobazie w [...] oleju opałowego. Podczas kontroli stwierdzono, iż pojazd m-ki [...] o dmc 24000 kg został wyposażony w dwie gaśnice z proszkiem gaśniczym o łącznej pojemności 8 kg. Ponadto stwierdzono brak głównego wyłącznika akumulatorów oraz urządzenia sterującego umożliwiającego rozłączenie/załączenie wyłącznika przerywającego pracę obwodów elektrycznych. Podczas wykonywania czynności kontrolnych ustalono, że kierowca nie okazał do kontroli dokumentu przewozowego opisanego w części 5.4.1.1.6 umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu dotyczącego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz. 667).
Nie okazał również wykresówek lub zaświadczeń o dniach wolnych za dni 8 – 9 październik 2008 r., 12 - 21 październik 2008 r., 25 – 28 październik 2008 r., 31 październik – 4 listopad 2008 r. W toku postępowania skarżąca złożyła pismo, w którym poinformowała, że kierowca nie pracuje w dni ustawowo wolne i dlatego nie posiada zaświadczeń o dniach wolnych.
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na E. spółka jawna karę pieniężną w łącznej wysokości 3 000 zł wskazując następujące przepisy załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874, zwaną dalej w skrócie utd):
- • Lp. 1.7 sankcjonujący wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty karą pieniężną w wysokości 500 zł;
Odnosząc się do wskazanego naruszenia organ przytoczył treść art. 87 ust. 1 utd, zgodnie z którym podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę opłaty drogowej, kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie, o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879). Przywołał ponadto art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców. Zgodnie z treścią tego przepisu kierowca wykonujący przewóz drogowy, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 lub umowy AERT, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie, które zawiera następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, okres, którego dotyczy, wskazanie przyczyn nieposiadania wykresówek, nieużytkowania karty kierowcy lub niesporządznia wydruków, o których mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, miejsce i datę wystawienia, podpis pracodawcy lub podmiotu, na rzecz którego kierowca wykonywał przewóz.
- • Lp. 6.3.7 sankcjonujący wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem nieodpowiadającym warunkom określonym w świadectwie dopuszczenia pojazdu lub warunkom określonym w części 9 umowy ADR karą pieniężną w wysokości 2 000 zł;
- • Lp. 6.3.2 sankcjonujący wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem bez wymaganych gaśnic lub wyposażony w gaśnice niespełniające warunków określonych w umowie ADR karą pieniężną w wysokości 500 zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka wniosła o zmianę decyzji WITD kwestionując nałożenie:
- • kary pieniężnej w wysokości 500 zł w związku z naruszeniem art. 87 ust. 1 utd i art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców;
- • kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł w związku z naruszeniem 9.2.1 załącznika B do umowy ADR
W uzasadnieniu wskazała, iż wbrew twierdzeniom organu nie doszło do naruszenia art. 87 ust. 1 ponieważ wszystkie wskazane w tym przepisie dokumenty kierowca okazał w trakcie kontroli. Ponadto – według skarżącej – twierdzenie o naruszeniu art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców jest bezzasadne. Zdaniem skarżącej wskazane w tym przepisie zaświadczenie nie mogło być wydane z uwagi na zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy. W konsekwencji – jak dalej wskazała skarżąca spółka – wykresówek w dniach wolnych od pracy dla kierowcy kierowca nie mógł posiadać.
W ocenie skarżącej niezastosowanie przez organ art. 31 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców nakazujący pracodawcy niezwłoczne wystawienie i przekazanie zaświadczenia na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli, w przypadku, gdy kierowca w określonych dniach nie prowadził pojazdu w trakcie wykonywania danego zadania przewozowego.
Kwestionując nałożenie kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł organ wskazał na błędne zastosowanie 9.2.2.3.1.załącznika B do umowy ADR, z uwagi na fakt, iż wyłącznik główny akumulatorów w pojazdach typu FL, a takim jest badana autocysterna dotyczy pojazdów zarejestrowanych po raz pierwszy (lub dopuszczonych do ruchu, jeżeli rejestracja nie jest wymagana) od dnia 1 lipca 2005 r., natomiast przedmiotowa autocysterna została zarejestrowana po raz pierwszy 17 czerwca 1990 r.
Ponadto skarżąca podkreśliła, że przedmiotowy pojazd przechodził z powodzeniem wielokrotne badania techniczne.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] lutego 2010 r. decyzję Nr [...] utrzymującą decyzję WITD w kwestionowanym zakresie w mocy.
W uzasadnieniu GITD wskazał, że skarżąca w odwołaniu podważyła decyzję organu I instancji w zakresie nałożenie kary pieniężnej w wysokości 2 500 zł za naruszenie lp. 1.7 i lp. 6.3.7 załącznika do utd, wobec czego w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji stała się ostateczna.
Odnosząc się do naruszenia lp. 6.3.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym GITD stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności protokół kontroli dnia [...] listopada 2008r. nr [...], protokół oględzin z dnia [...] listopada 2008 r. oraz sporządzona w toku kontroli dokumentacja fotograficzna wskazuje, iż przedmiotowy pojazd nie odpowiada warunkom określonym w części 9 umowy ADR dla pojazdu sklasyfikowanego pod symbolem "FL" tj. nie posiadał urządzenia sterującego, umożliwiającego rozłączenie/załączenie wyłącznika przerywającego pracę obwodów elektrycznych, umieszczonego w kabinie kierowcy. Z uwagi na potwierdzenie powyższego faktu przez skarżącą spółkę w odwołaniu - jak podkreślił organ odwoławczy - należy go uznać za udowodniony. GITD wskazał, że przepis 9.2.1.1.1 załącznika B do umowy ADR w żaden sposób nie wyłącza obowiązku instalacji przedmiotowego wyłącznika w pojazdach sklasyfikowanych jako "FL" zarejestrowanych przed dniem 1 lipca 2005 r. Wobec powyższego uznał za zasadnym nałożenie kary pieniężnej w wysokości 2 000 zl orzeczonej za naruszenie lp. 6.3.7 załącznika do utd.
GITD wskazał ponadto opierając się na wspomnianym protokole kontroli z dnia [...] listopada 2008 r., protokole przesłuchania, że M. S., kierowca pojazdu [...] o nr rej. [...], którym przewożono towary niebezpieczne sklasyfikowane jako [...] nie okazał na żądanie funkcjonariusza organu kontroli dokumentu przewozowego, o którym mówi 5.4.2 załącznika do utd, a także zaświadczenia albo oświadczenia, o których mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców wypełniając tym samym znamiona przepisu lp. 1.7.
W odniesieniu do zarzutów skarżącej GITD podkreślił, iż wymiar etatu na jaki zatrudniony jest kierowca jest bez znaczenia dla realizacji znamion przepisu lp. 1.7 załącznika do utd. W jego ocenie z treści ustawy o czasie pracy kierowców nie wynika możliwości wyłączenia obowiązku stosowania art. 31 ust. 1 tejże ustawy, w stosunku do kierowców zatrudnionych w niepełnym wymiarze etatu.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjną na powyższą decyzję GITD spółka wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała na naruszenie 9.2.2.3.1 załącznika B do umowy ADR, w konsekwencji na niewłaściwe jej zdaniem nałożenie kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł powołując argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje
Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm).
Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.
Decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wydana na podstawie art. 92 ust. 1 utd jest decyzją niepodzielną. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08, niepubl.) w przypadku wielości naruszeń organ nakładający karę prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję. Skoro więc od takiej decyzji wpływa odwołanie, chociażby podważające tylko część wskazanych w niej naruszeń to organ odwoławczy winien ponownie rozpatrzyć całą sprawę. W przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania. Nakłada ona bowiem na organ odwoławczy powinność ponownego rozstrzygnięcia i rozpoznania sprawy zakończonej decyzją organu I instancji wskutek złożenia odwołania przez legitymowany podmiot. Granice zaś rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznaczone są rozstrzygnięciem decyzji pierwszej instancji (zob. Adamiak, [w:] Adamiak/Borkowski, KPA, Komentarz, 7. wyd., Warszawa 2005, str. 96-97).
W niniejszej sprawie skarżąca spółka wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji podważając decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł w związku z wykonywaniem transportu drogowego na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (lp. 1.7 załącznika do utd), a także kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem nieodpowiadającym warunkom określonym w świadectwie dopuszczenia pojazdu lub warunkom określonym w części 9 umowy ADR (lp. 6.3.7 załącznika do utd). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia II GSK 212/09, iż kończąca postępowanie jurysdykcyjne decyzja, którą nałożono karę pieniężną za różne naruszenia ustawowych obowiązków lub warunków, kończy jedną sprawę w znaczeniu materialnoprawnym.
Rozstrzygnięcie decyzji jest więc niepodzielne. Mając na uwadze fakt, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jest decyzją niepodzielną należy stwierdzić, że skarżąca spółka wnosząc odwołanie zakwestionowała w całości rozstrzygnięcie organu I instancji podnosząc jedynie zarzuty wobec ustalenia stanu faktycznego w zakresie naruszeń lp. 1.7, lp. 6.3.7 załącznika do utd. W tym stanie rzeczy organ II instancji respektując zasadę dwuinstancyjności powinien ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, a więc w zakresie wszystkich stwierdzonych przez WITD naruszeń. Jego zadaniem było ponownie ustalenie stanu faktycznego i wydanie jednego z rozstrzygnięć określonych w zamkniętym katalogu z art. 138 kpa. Tymczasem Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał rozstrzygnięcie, w którym utrzymał decyzję organu I instancji w kwestionowanym zakresie w mocy.
W konsekwencji organ naruszył art. 138 kpa, jako że wydana decyzja nie mieści się w zawartym w tym przepisie katalogu. Stanowi on bowiem § 1 co następuje: organ II instancji wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2) albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Na mocy zaś § 2 organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Sąd zauważa, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w zaskarżonej decyzji pominął w całości element stanu faktycznego odnoszący się do wykonywania przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem bez wymaganych gaśnic lub wyposażony w gaśnice niespełniające warunków określonych w umowie ADR (lp. 6.3.2 załącznika do utd) stwierdzając, że w tym zakresie decyzja organu I instancji stała się ostateczna. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja w zakresie tego naruszenia nie poddaje się kontroli Sądu administracyjnego, gdyż Sąd nie czyni w niniejszym postępowaniu żadnych swoich ustaleń, a jedynie opiera się i ocenia stan faktyczny przyjęty przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. oraz psa orzekł jak w sentencji.