Uzasadnienie
P. B. (zwany dalej skarżącym) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...].03.2011 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...].01.2011 r. nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia na postawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz 98 § 1 i art. 97 § 1 pkt 1 pkt 4 i 268a k.p.a.
Z ustaleń organu wynika, że Komendant [...] Policji wszczął postępowanie administracyjne o zawieszenie skarżącemu praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia w wyniku informacji o toczącym się przeciwko niemu postępowaniu karnym. Strona po doręczeniu mu zawiadomienia o powyższym fakcie wystąpiła do organu I instancji o zawieszenie postępowania administracyjnego.
Organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, które to postanowienie zostało zaskarżone zażaleniem strony złożonym do Komendanta Głównego Policji. Zarzuty obejmowały naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8, 11, 12 kpa. Ponadto strona wskazywała, że pozbawienie praw wynikających z licencji w sytuacji, gdy nie popełniła żadnego przestępstwa, a w całym swoim życiu kierowała się zasadą poszanowania prawa jest wyjątkowo niesprawiedliwe i krzywdzące.
Organ odwoławczy, po przeprowadzeniu postępowania i ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że w tym konkretnym przypadku nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.
Dla jego zastosowania muszą być zatem spełnione łącznie 4 przesłanki:
- 1. o zawieszenie postępowania wnioskuje strona tego postępowania,
- 2. postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony,
- 3. wnioskowi o zawieszenie postępowania nie sprzeciwiają się inne strony,
- 4. zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu.
W przedmiotowej sprawie postępowanie toczy się z urzędu - zostało wszczęte przez organ administracji publicznej - nie występuje więc warunek, o którym mowa w pkt 2. Zatem postępowanie na podstawie przepisu art. 98 § 1 kpa. nie może być zawieszone.
Komendant Główny Policji podzielił także stanowisko organu I instancji, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego w myśl art. 97 § 1 kpa. Z oczywistych bowiem względów brak jest podstaw do zastosowania pkt 1-3 § 1 art. 97 kpa (strona działa osobiście we własnej sprawie), a zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. zasadne jest jedynie w sytuacji, gdy na przeszkodzie rozpatrzeniu sprawy administracyjnej co do jej istoty staje problem prawny o charakterze materialnym (zagadnienie wstępne), od którego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zależne jest wydanie decyzji w sprawie administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie zagadnienie takie nie występuje.
Instytucja zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony - z woli ustawodawcy - ma zastosowanie wtedy, gdy właściwy organ administracji ustali, że przeciwko osobie posiadającej licencje toczy się postępowanie karne o przestępstwo, przy czym w zależności od rodzaju tego przestępstwa organ ten ma obowiązek lub prawo zawieszenia praw z licencji. Podstawą faktyczną zastosowania tej instytucji jest fakt toczącego się postępowania karnego przeciwko posiadaczowi licencji, co następuje z chwilą wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutu popełnienia przestępstwa.
Zatem brak prawomocnego wyroku sądu skazującego za przestępstwo nie stanowi żadnej przeszkody do wydania decyzji administracyjnej zawieszającej prawa wynikające z licencji.
Innymi słowy, organ I instancji może - zgodnie z przepisami ustawy o ochronie osób i mienia - zakończyć przedmiotowe postępowanie decyzją merytoryczną, bez oczekiwania na prawomocny wyrok sądu w sprawie karnej toczącej się przeciwko skarżącemu o czyn z art. 284 § 3 kk.
Organ odwoławczy podniósł także, że niniejsze postępowanie nie dotyczy kwestii głównej, tj. zasadności zawieszenia stronie praw wynikających z licencji pracownika ochrony, a tego dotyczą argumenty zażalenia, tylko kwestii związanych z biegiem samego postępowania. Strona natomiast korzystając z przysługujących jej praw do czynnego udziału w postępowaniu może te argumenty przedstawić organowi I instancji jako okoliczności przemawiające za niezawieszaniem jej praw wynikających z licencji pracownika ochrony.
W skardze złożonej do tut. Sądu skarżący wnosił o uchylenie postanowienia odmawiającego zawieszenia prowadzonego postępowania z uwagi na zapadłe, już po wydaniu przez Komendanta Głównego Policji postanowienia, nieprawomocne orzeczenie Sądu Rejonowego [...] umarzające prowadzone w stosunku do skarżącego postępowanie karne.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie zawieszenia praw wynikających z licencji nie występowały przeszkody powodujące konieczność zawieszenia tego postępowania zgodnie z wolą skarżącego. Zapadłe w postępowaniu karnym orzeczenie jest umarzające, z chwilą nadania mu klauzuli prawomocności będzie natomiast podstawą do umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia praw wynikających z licencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sądy administracyjne kontrolują legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 pkt 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Jak wynika z poglądów doktryny, istnieją cztery elementy składające się na konstrukcję prawną zagadnienia wstępnego. Należą do nich następujące wymogi: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, LEX 2007).
Analizując problem zagadnienia wstępnego w konkretnej sprawie, należy mieć na względzie przepisy materialnego prawa administracyjnego, stanowiące podstawę prowadzonego postępowania. To ich brzmienie pozwala ustalić, czy istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wszak nie każda kwestia rozstrzygana, choćby w równolegle prowadzonym postępowaniu, przez inny organ lub sąd jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu powyższego przepisu. Uzależnienie rozpoznania jednej sprawy od drugiej determinowane jest jedynie treścią materialnego prawa administracyjnego, które by mogło zostać przez dany organ zastosowane - jeśli pojawia się taka konieczność - musi być poprzedzone rozstrzygnięciem innego organu lub sądu. Jednak w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.
Postępowanie prowadzone w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, wobec tego, że w dacie jego wszczęcia i wydania zaskarżonych postanowień toczyło się przeciwko stronie postępowanie karne z art. 284 § 3 k.k.
Stosownie do treści art. 32 ust. 1 tego przepisu Komendant Wojewódzki Policji, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu, zawiesza prawa wynikające z licencji, do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. Decyzja wydawana w tym trybie nie ma charakteru uznaniowego.
Innymi słowy w dacie wszczęcia postępowania i wydania obu postanowień odmawiających jego zawieszenia organ prawa nie naruszył, bowiem postępowanie karne było w toku stanowiąc podstawę do odmowy zawieszenia postępowania.
Do wydania decyzji o zawieszeniu praw z licencji nie miało znaczenia prawnego w tej sprawie rozstrzygnięcie organu ścigania czy sądu karnego i nie mogło być kwalifikowane w kategoriach zagadnienia wstępnego. Skoro bowiem toczące się postępowanie karne w tym przypadku stanowi przesłankę ustawową do podjęcia decyzji o zawieszeniu praw z licencji nie ma zatem zależności między rozstrzygnięciem tegoż postępowania a wydaniem decyzji administracyjnej.
Oznacza to, że w niniejszej sprawie - w dacie wydanych obu postanowień - nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, o co wnosił skarżący. Nie istniały także powody do zawieszenia tegoż postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1-3 kpa. Brak jest także podstaw do jego zawieszenia w trybie art. 98 § 1 kpa, wszak prowadzone w przedmiocie zawieszenia praw z licencji zostało wszczęte z urzędu, co wyklucza możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek strony.
W przedstawionym stanie rzeczy, podjęte w sprawie w dacie orzekania organu postanowienia należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione.
Przedłożone - już po wydaniu postanowienia organu odwoławczego z [...] marca 2011 r. postanowienie o umorzeniu postępowania karnego, o ile jest prawomocne, stanowi nową okoliczność, która podlega ocenie organu administracji w zakresie podstawy co do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie zawieszenia praw z licencji. Oznacza to jednak, że zaskarżone postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania - w dacie ich wydania - nie naruszały prawa w sposób skutkujący uwzględnieniem skargi.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.