Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego utrzymała w mocy swoje poprzednie postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Pana K. W. zwanego dalej także "skarżącym", "stroną" z dnia [...] listopada 2014 r. o "wydanie decyzji administracyjnej i nałożenie sankcji administracyjnej na banki: P. SA i P. SA, które działają na szkodę klientów, łamią obowiązujące prawo i działają niezgodnie z własnymi Regulaminami".
Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżący wnioskiem, który wpłynął do Komisji Nadzoru Finansowego w dniu [...] listopada 2014 r. zwrócił się o wydanie decyzji administracyjnej i nałożenie sankcji administracyjnej na banki: P. SA i P. SA, które działają na szkodę klientów, łamią obowiązujące prawo i nie działają zgodnie z własnymi Regulaminami.
Uzasadniając wniosek strona odwołała się do treści korespondencji z [...] października 2014 r. wskazując, że B. SA niewłaściwie interpretował przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 j.t. ze zm.) dokonując nieautoryzowanego poboru podatków oraz składek zdrowotnych od świadczeń wdowich otrzymywanych przez skarżącego ze Stanów Zjednoczonych Ameryki, a także nie respektował wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011 r. VISA/Wa 1757/11. Analogiczne zastrzeżenia strona zgłosiła do działalności banku P. SA.
W dniu [...] grudnia 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego wydała na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. o wydanie decyzji administracyjnej i nałożenie sankcji administracyjnej na banki: P. SA i P. SA, które działają na szkodę klientów, łamią obowiązujące prawo i działają niezgodnie z własnymi Regulaminami.
Skarżący nie zgodził się z powyższym postanowieniem i złożył wniosek z [...] grudnia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem.
Utrzymując w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego wskazała, że zgodnie z przepisem art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 a § 1 k.p.a. statuuje więc dwie samodzielne podstawy wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsze z nich dotyczy sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., druga zaś odwołuje się do "innych uzasadnionych przyczyn" z wyłączeniem przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a., w tym bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem.
Organ wskazał, że w myśl art. 131 prawa bankowego sprawuje nadzór nad działalnością banków, oddziałów i przedstawicielstw banków zagranicznych, oddziałów i przedstawicielstw instytucji kredytowych na zasadach określonych w prawie bankowym i w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym. Dalej Komisja wskazała na art. 133 i 138 prawa bankowego, które precyzują cel, czynności, katalog środków w dyspozycji organu w ramach sprawowanego przez niego nadzoru nad bankami. Ze sprawowanym przez Komisję nadzorem wiąże się przeprowadzenie na podstawie stosownych zapisów ustawowych czynności kontrolnych. Celem kontroli jest zbadanie legalności oraz poprawności działania jednostki kontrolowanej zaś jej wyniki mogą być podstawą do wszczęcia działań zmierzających do zapewnienia właściwego, zgodnego z zapisami ustawowymi funkcjonowania podmiotu nadzorowanego. Powyższe działania organu nadzoru Komisja realizuje z urzędu, zaś przyczyną ich podjęcia jest ustawowy obowiązek sprawowanego nadzoru a nie jest wniosek osób zainteresowanych. Informacje podane przez skarżącego będą wykorzystane przez organ nadzoru i poddawane analizie pod kątem celów nadzorczych, jednakże następuje to w innym trybie, niż żądany przez stronę.
Komisja Nadzoru Finansowego podniosła również, że po stronie skarżącego nie występuje przesłanka interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do inicjowania takiego postępowania. Jego wystąpienie samo w sobie nie wszczyna postępowania administracyjnego ale stanowi podstawę dla organu nadzoru do rozważenia potrzeby wszczęcia odpowiedniego postępowania z urzędu.
Zdaniem organu w niniejszej sprawie wystąpiły obie przesłanki, wymienione w art. 61a § 1 k.p.a. stanowiące podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z tego względu Komisja Nadzoru Finansowego nie znalazła podstaw do zmiany bądź uchylenia swojego poprzedniego postanowienia.
Na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2015 r. Pan K. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jego uchylenie oraz postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. a także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania w sprawie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów:
- 1) art. 28 k.p.a. przez uznanie, że nie jest on stroną postępowania w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy również interesu prawnego skarżącego a zatem skarżącemu przysługuje status strony postępowania,
- 2) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy skarżący jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. a nadto istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego,
- 3) art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wnikliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej oraz nierozważenie całokształtu materiału dowodowego przy wydawaniu przedmiotowego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").
Podkreślenia wymaga również, że stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonych aktów pod względem ich celowości czy słuszności.
Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. nie naruszają prawa. Podstawę prawną zaskarżonych postanowień stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowania nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie art. 28 k.p.a. zawiera definicję strony, stanowiąc, że jest to każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W niniejszej sprawie organ uznał, że skarżący nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego we wnioskowanej sprawie a także, że zaszły inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie administracyjne, o które wnioskował skarżący nie mogło zostać wszczęte. Z tym poglądem organu Sąd w całości się zgadza.
Skarżący w uzasadnieniu skargi do Sądu wywodzi swój interes prawny z bycia klientem banku P. SA 2) z bycia pełnomocnikiem Pani L. W., klientki banku P. SA. Żądając nałożenia sankcji administracyjnych na ww. banki skarżący wskazał, że działają one niezgodnie z prawem, pobierając podatki oraz składki zdrowotne od świadczeń socjalnych przyznawanych uprawnionym w [...]. Zgodnie z doktryną i bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie oraz mieć podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego (J. Borkowski, B. Adamiak, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, wydanie 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003 r., str. 223, wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1452/81 (niepubl.), wyrok z 8 października 1987 r., IV SA 498/87 (GAP 1988, nr 16).
W niniejszej sprawie ani przepisy ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1149 ze zm.) ani przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2015 r., poz. 128 j.t.) nie zawierają normy pozwalającej na wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego na wniosek strony, będącej klientem banku i nałożenie sankcji administracyjnej za jego działanie niezgodne z prawem. W myśl ww. ustaw nadzór nad rynkiem finansowym, w tym nad bankami sprawuje z urzędu Komisja Nadzoru Finansowego (art. 131 Prawa bankowego), do której dyspozycji pozostaje katalog środków nadzorczych (art. 138 Prawa bankowego). Zatem osoba fizyczna może ewentualne tylko sygnalizować nieprawidłowości w działaniu banku zaś przekazane przez nią informacje będą poddawane analizie przez organ celem podjęcia czynności nadzorczych z urzędu.
Wprowadzenie uregulowania zawartego w art. 61a k.p.a. ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy k.p.a. oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz.
18) spowodowało to, iż to wyłącznie na organie spoczywa ocena legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego żądanie. W niniejszej sprawie organ zastosował powyższy przepis uznając, że brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej i przedmiotowej i jednocześnie nie potrzeba prowadzić w tym względzie postępowania wyjaśniającego, co jest zgodne z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 150/13. Sąd podzielił stanowisko organu, albowiem z wniosku skarżącego z dnia 8 listopada 2014 r. w sposób oczywisty wynikało, że Pan K. W. nie może być uznany za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia sankcji na podmiot będący bankiem jak również, z uwagi na to, że sankcja ta może być zastosowana przez organ po wszczęciu przez niego postępowania z urzędu.
Z tych wszystkich względów Sąd nie podzielił słuszności zarzutów skargi i na podstawie art. 151 orzekł o jej oddaleniu.