Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdzającą, że A.M., skarżąca w niniejszej sprawie, podlegała od [...] września 2001 r. do [...] października 2011 r. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wystąpił do [...] OW NFZ z wnioskiem o rozstrzygnięcie w sprawie podlegania przez skarżącą obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] września 2001 r. [...] października 2011 r.
Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] września 2012 r. na podstawie art. 8 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 28, poz. 153 z późn. zm.), art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. z 2003 r. Nr 45, poz. 391 ze zm.), a także na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 109 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), ustalił, że skarżąca podlegała w okresie od [...] września 2001 r. do [...] października 2011 r. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.
Organ wskazał w uzasadnieniu, że w toku prowadzonego postępowania, na podstawie informacji uzyskanej z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) ustalono, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w okresie od [...] maja 1993 r. do [...] października 2011 r. Skarżąca oświadczyła, że w okresie objętym postępowaniem nie prowadziła działalności gospodarczej, a działalność tą wyrejestrowała w ZUS, ponieważ starała się o przejście na wcześniejszą emeryturę. Na potwierdzenie swoich wyjaśnień przesłała kopie dokumentów wyrejestrowujących z ubezpieczenia w ZUS. Skarżąca wyjaśniła również, że przedmiotowa działalność prowadzona była w ramach spółki cywilnej i w okresie objętym wnioskiem ZUS wykonywana była wyłącznie przez męża oraz syna skarżącej. Ponadto Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował we wniosku, że Pierwszy i Drugi Urząd Skarbowy w [...] potwierdziły prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącą.
Organ wskazał, że wyrejestrowanie się wspólnika spółki cywilnej z ubezpieczeń w ZUS, aby mogło zostać potraktowane jak wystąpienie ze spółki, powinno pociągnąć za sobą konsekwencje określone w art. 871 Kodeksu Cywilnego, tj. określone rozliczenia pieniężne pomiędzy wspólnikami. Dokumenty oraz wyjaśnienia przedstawione przez skarżącą nie potwierdziły jednak dokonania takich rozliczeń.
Organ podkreślił jednak, że dla oceny obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Po dokonaniu wpisu przedsiębiorca wyraża swoją gotowość do prowadzenia działalności gospodarczej, do chwili jej zawieszenia lub wyrejestrowania. Zgodnie zaś z ustawą z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 888), skarżąca miała możliwość zawieszenia przedmiotowej działalności od chwili wejścia w życie tej ustawy, tj. od 20 września 2008 r. Zawieszenia działalności skarżąca nie dokonała.
W ocenie organu, zgromadzony w trakcie postępowania materiał dowodowy, potwierdził fakt prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej w okresie od [...] maja 1993 r. do [...] października 2011 r. Decyzja obejmuje jednak okres od [...] września 2001 r. do [...] października 2011 r., gdyż w tym okresie skarżąca nie zgłosiła się do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej i posiadała inny tytuł do ubezpieczeń społecznych.
Organ wskazał również, że z dniem 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, a działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą została założona przed wejściem w życie ww. ustawy. Decyzja została zatem wydana na podstawie ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że prowadziła działalność gospodarczą w okresie wskazanym w decyzji.
Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z zeznań E. M. i M. M. na okoliczność, że nie prowadziła działalności gospodarczej we wskazanym okresie. Podała, że zawiesiła działalność i dokonała wyrejestrowania prowadzonej wcześniej działalności gospodarczej, a doszło do błędu w zakresie zapisów w ewidencjach i nie dokonano wykreślenia skarżącej z systemu informatycznego ZUS oraz bazy danych obu urzędów skarbowych.
Skarżąca przedstawiła pisma z dnia [...] października 2012 r. E. M. i M. M. zatytułowane "zeznanie świadka".
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] Prezes NFZ na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podzielił ustalenia faktyczne, poczynione przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jak i ocenę prawną zaistniałego stanu rzeczy.
Organ wskazał, że na skutek zaistnienia domniemania faktycznego, jakim jest określenie w organie ewidencyjnym daty rozpoczęcia prowadzenia działalności, ciężar jego obalenia spoczywa na ubezpieczonym poprzez przedstawienie dowodów przeciwnych domniemaniu. Z akt sprawy, a w szczególności informacji uzyskanej z CEIDG wynika, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w okresie od [...] maja 1993 r. do [...] października 2011 r. Powyższe potwierdził również Pierwszy i Drugi Urząd Skarbowy w [...]. Organ odwoławczy zwrócił się do strony o uprawdopodobnienie twierdzenia o nieprowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej w spornym okresie.
Organ odwoławczy podkreślił, że wyrejestrowanie się wspólnika spółki cywilnej z ubezpieczeń w ZUS, aby mogło zostać potraktowane jak wystąpienie ze spółki, powinno pociągnąć za sobą konsekwencje określone w art. 871 k.c., tj. określone rozliczenia pieniężne pomiędzy wspólnikami. Dokumenty oraz wyjaśnienia przedstawione przez skarżącą nie potwierdziły dokonania takich rozliczeń. Dla oceny obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej, bowiem podjęcie działalności gospodarczej odbywa się na podstawie wpisu do ww. ewidencji. Sposób dokonania wpisu oraz zmian w ewidencji określa ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Po dokonaniu wpisu przedsiębiorca wyraża swoją gotowość do prowadzenia działalności gospodarczej, do chwili jej zawieszenia lub wyrejestrowania. Zgodnie z ustawą z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych ustaw skarżąca miała możliwość zawieszenia przedmiotowej działalności od chwili wejścia w życie ww. ustawy, tj. od 20 września 2008 r. Jednakże zawieszenia działalności skarżąca nie dokonała.
W ocenie organu stwierdzić zatem należało, że skarżąca podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, z uwagi na fakt, że w okresie wskazanym w decyzji była osobą faktycznie wykonującą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie aktywnego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wskazała, że zaskarża obie decyzje jako sprzeczne ze stanem faktycznym i prawnym. Wniosła o zmianę decyzji i stwierdzenie, że nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od [...] września 2001 r. do [...] października 2011 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Skarżąca zarzuciła niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz jego błędne ustalenie. Podniosła ponadto zarzut przedawnienia roszczenia NFZ.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zaskarżonymi decyzjami NFZ żąda od niej ogromnych pieniędzy, jakich nie posiada i nigdy nie posiadała i nie byłaby w stanie spłacić z emerytury ponieważ nie prowadziła działalności gospodarczej w spornym okresie. W jej ocenie sam fakt niewykreślenia z ewidencji, nie jest tożsamy z prowadzeniem działalności, a żądanie zapłaty przez NFZ jest sprzeczne z prawem, zasadami współżycia społecznego i etyką. Okoliczność, że w 2008 r., zmieniono przepisy i powstała możliwość zawieszenia działalności gospodarczej, a skarżąca nie dokonała formalnie zawieszenia, nie możne stanowić podstawy do ustalenia, że nadal ją prowadziła. Skarżąca podniosła, że przedstawiła dowody na okoliczność, że nie prowadziła działalności gospodarczej, w postaci oświadczeń dwóch świadków, które to dowody nie zostały zakwestionowane przez NFZ jako fałszywe czy z innych powodów nieważne. Organ nie żądał rozliczenia pieniężnego związanego z wystąpieniem ze spółki przez skarżącą w toku postępowania, a gdyby takie żądanie skierowano do skarżącej, to by na nie odpowiedziała i załączyła do akt sprawy.
Skarżąca dołączyła do skargi kserokopie pisma z dnia [...] sierpnia 2001 r. "Rozwiązanie umowy spółki cywilnej ze wspólnikiem A.M.", z którego wynika, że z powodu rezygnacji z udziału w spółce, skarżąca nie otrzymała żadnych wypłat ze spółki, gdyż rozliczenia zysków odbywały się na bieżąco.
W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270, dalej także: p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził bowiem naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.
W okresie objętym decyzją organu pierwszej instancji miały zastosowanie przepisy trzech kolejnych ustaw tj.: art. 8 pkt 1 lit. c i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, obowiązującej do dnia 31 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 153, z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą o ubezpieczeniu zdrowotnym", art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, obowiązującej do dnia 30 września 2004 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 39 z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą o ubezpieczeniu w NFZ", zgodnie z którymi obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi a także art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.
Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 12 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu w NFZ a także art. 11 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu zdrowotnym - powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.), obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności.
Zatem czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego tych osób, a więc także obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne.
Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, z późn. zm.) uchylonym z dniem 31 marca 2009 r. przez art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1808, z późn. zm.), przedsiębiorca będący osobą fizyczną mógł podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Natomiast stosownie do treści art. 7e ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, który jest odpowiednikiem uchylonego z dniem 1 stycznia 2004 r. art. 88 e tej ustawy, zawiadomienie o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę - osobę fizyczną - powoduje wykreślenie powyższego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej.
Domniemanie prowadzenia działalności gospodarczej jest domniemaniem faktycznym, które ma znaczenie dowodowe i może być obalone, co oznacza, iż czasookres prowadzenia działalności gospodarczej wynikający z wpisu do ewidencji może być korygowany, lecz czynność ta musi być powiązana z wynikami postępowania dowodowego.
Organ ma obowiązek przeprowadzenia dowodów z twierdzeń i pism składanych przez Ubezpieczonego oraz całościowej oceny wiarygodności i mocy dowodowej materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Jak słusznie podkreślił organ, zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Jedynie wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu powoduje zawsze - na stałe lub okresowo - ustanie obowiązku ubezpieczenia. Ocena, czy działalność gospodarcza rzeczywiście jest wykonywana (a więc także czy zaistniała przerwa w jej prowadzeniu) należy do sfery ustaleń faktycznych, a istnienie wpisu do ewidencji nie przesądza o faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej, jednakże wpis ten prowadzi do domniemania prawnego, według którego osoba wpisana do ewidencji, która nie zgłosiła zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, jest traktowana jako prowadząca taką działalność.
W konsekwencji domniemywa się, że skoro nie nastąpiło wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji, to działalność ta była faktycznie prowadzona i w związku z tym istniał obowiązek zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne (por. wyroki Sądu Najwyższego: z 11 stycznia 2005 r., I UK 105/04, OSNP 2005 nr 13, poz. 198, z 25 listopada 2005 r., I UK 80/05, OSNP 2006 nr 19-20, poz. 309 oraz z 30 listopada 2005 r., I UK 95/05, OSNP 2006 nr 19-20, poz. 311). Domniemanie to może być obalone w drodze przeprowadzenia przeciwdowodu, który obciąża stronę twierdzącą o faktach przeciwnych twierdzeniom wynikającym z domniemania. Ciężar dowodu wystąpienia przesłanek uzasadniających ustanie obowiązku ubezpieczenia (rzeczywistego zaistnienia przerwy w prowadzeniu działalności) obciąża tę stronę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne w zakresie ustania obowiązku ubezpieczenia. Takich dowodów skarżąca jednak w postępowaniu toczącym się przed organami nie przedstawiła.
Z akt sprawy wynika, iż skarżąca prowadziła w okresie: od [...] maja 1993 r. do [...] października 2011 r. pozarolniczą działalność gospodarczą. Skarżąca figuruje w bazie danych ZUS, jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] czerwca 1999 r. oraz od [...] sierpnia 1999 r. do [...] lipca 2001 r. Od dnia [...] sierpnia 2001 r. skarżąca wyrejestrowała się z ubezpieczeń w ZUS, nie dokonała natomiast, co bezsporne wyrejestrowania działalności w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.
Podkreślić przy tym należy, iż organ I instancji zwracał się do skarżącej o przedstawienie dokumentów, potwierdzających w jakim okresie, pozarolnicza działalność gospodarcza nie była wykonywana. Strona oświadczyła jednak, że w okresie objętym postępowaniem nie prowadziła działalności gospodarczej, a działalność tą wyrejestrowała w ZUS, ponieważ starała się o przejście na wcześniejszą emeryturę.
Wprawdzie w odwołaniu wniosła o dopuszczenie dowodu z zeznań E. M. i M. M. zaś organ nie zastosował procedury wymaganej w przypadku złożenia takiego wniosku ale uchybienie w tym zakresie nie jest uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca przedstawiła bowiem ich pisma z dnia [...] października 2012 r. jako zeznania i do nich organ się odniósł, uznając, jak z uzasadnienia decyzji wynika, iż nie stanowią dowodu na to, iż we wskazanym okresie skarżąca działalności gospodarczej faktycznie nie prowadziła, i z tą oceną należy się zgodzić. Podnieść przy tym należy, iż istotną dla rozstrzygnięcia sprawy objętej przedmiotowym wnioskiem ZUS jest okoliczność figurowania skarżącej we wskazanym okresie w ewidencji działalności gospodarczej i brak dowodów na to, iż mimo niewyrejestrowania skarżąca działalności gospodarczej nie prowadziła. Kwestia rozliczeń miedzy wspólnikami może być uwzględniona jedynie dodatkowo.
W świetle powyższego należy zatem uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w sposób prawidłowy przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego, uzasadniając decyzje w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Podkreślenia w związku z zarzutami skargi wymaga przy tym, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji jest wyłącznie ustalenie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego ze wskazanego tytułu, które nie podlega przedawnieniu. Natomiast odrębnym zagadnieniem jest kwestia ustalania, wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Sprawy z tego zakresu należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych i są rozstrzygane odrębną decyzją podlegającą zaskarżeniu na ogólnych zasadach.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.