Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] nr KRS [...] (dalej: "Skarżąca", "Strona") jest postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ", "Organ") z dnia [...] lutego 2022 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Skarżącą od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Dyrektor OW NFZ") z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego E. G. (dalej: "Zainteresowana") z tytułu wykonywania zawartej z płatnikiem składek umowy nazwanej przez strony "umową o dzieło", co do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o umowie zlecenia okresie od dnia 10 lutego 2014 r. do dnia 28 kwietnia 2014 r.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] pismem z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...]; wystąpił do Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy i ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu Pani E. G. z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia; zawartej z płatnikiem składek: [...] pod adresem: ul. [...],[...], w okresie: od dnia 10 lutego 2014 r. do dnia 28 kwietnia 2014 r.
Zawiadomieniem z dnia 25 lipca 2018 r. Dyrektor OW NFZ zawiadomił strony (ZUS Oddział w [...], Zainteresowaną, oraz Skarżącą) o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z wnioskiem ZUS. Zawiadomienie skierowane do [...] zaadresowane zostało: Pan J.M. [...] ul. [...],[...] i doręczone zostało 27 lipca 2007 r.
Pismem z 13 sierpnia 2018 r. powiadomiono strony postępowania o treści art. 10 kpa. Pismo skierowane do [...] zaadresowane zostało: Pan J. M. Przewodniczący [...] ul. [...],[...] i doręczone zostało 20 sierpnia 2018 r.
Rozpatrując ww. wniosek, Dyrektor OW NFZ decyzją o ww. nr z dnia [...] lutego 2019 r. wydaną na podstawie art. 109 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach") ustalił, że Zainteresowana podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umowy o świadczenie usług na rzecz płatnika składek od dnia 10 lutego 2014 r. do dnia 28 kwietnia 2014. Pouczono przy tym strony o terminie i środkach zaskarżenia wydanej decyzji.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wysłane do stron listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Decyzja skierowana do Skarżącej zaadresowana została: Pan J.M. Przewodniczący [...] ul. [...],[...] i odebrana została w dniu 11 lutego 2019 r. przez pracownika. Decyzja skierowana do Zainteresowanej odebrana została w dniu 8 lutego 2019 r. przez Zainteresowaną.
Od ww. decyzji Dyrektora OW NFZ strona skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wniosła odwołanie w dniu 1 marca 2019 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej). W treści odwołania powołano m.in., iż odwołanie jest złożone w ustawowym terminie bowiem do skutecznego doręczenia zaskarżonej decyzji nie doszło wobec nieprawidłowego zaadresowania wysyłanej skarżącemu decyzji.
Prezes NFZ postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 nr [...] wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu (Dz. U. Z 2020 r. poz. 1493) oraz art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach stwierdził, że odwołanie wniesione zostało po terminie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach, odwołanie od decyzji w sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego wnosi się do Prezesa NFZ w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania.
Tym samym termin do wniesienia przedmiotowego odwołania upłynął w dniu 18 lutego 2019 r. (poniedziałek), natomiast płatnik składek wniósł odwołanie w dniu 1 marca 2019 r (data nadania pisma w placówce pocztowej), zatem odwołanie zostało złożone z uchybieniem siedmiodniowego terminu do jego złożenia. Ponadto Organ podkreślił, iż strona skarżąca nie złożyła wraz z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w którym uprawdopodobniłaby, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy.
Jak wyjaśnił Organ, uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia, organ nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. o uchybieniu terminu. Natomiast w przypadku stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ nie rozpatruje merytorycznie sprawy. Prezes NFZ wskazał, iż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu skutkowałoby, co do zasady, stwierdzeniem nieważności wydanej w takiej sytuacji decyzji organu II instancji (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w orzeczeniu z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/G1 1192/12).
Strona skarżąca, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2022 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 134 k. p. a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy zostało ono złożone przed jego prawidłowym doręczeniem, a zatem jeszcze przed momentem, w którym termin ten zaczął biec,
- 2. art. 40 § 1 w zw. z art. 45 k. p. a. poprzez ich wadliwą interpretację polegającą na przyjęciu, iż skierowanie przesyłki zawierającej decyzję administracyjną w sprawie, którego stroną było stowarzyszenie, do Przewodniczącego tego stowarzyszenia jest prawidłowe i rodzi skutek doręczenia, w sytuacji, gdy przesyłka ta powinna być skierowana bezpośrednio do strony - tj. stowarzyszenia.
Jednocześnie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz dopuszczenie nowych dowodów w sprawie.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła argumentacje dotyczącą swojego stanowiska w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie Sąd oddalił zgłoszone przy skardze wnioski dowodowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329), dalej "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa NFZ w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był m.in. art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) - dalej k.p.a., zgodnie, z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy organ odwoławczy obowiązany jest zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem bowiem skuteczności wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania.
Zgodnie z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach, odwołanie od decyzji w sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego wnosi się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania.
Wniesienie odwołania w terminie, umożliwia stronie niezadowolonej z wydanego rozstrzygnięcia ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Konsekwencją wniesienia odwołania po terminie jest obowiązek stwierdzenia takiego faktu przez organ odwoławczy i - co za tym idzie - uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję organu I instancji.
Stwierdzenie przez organ odwoławczy, zgodnie z art. 134 k.p.a., w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania, nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz całe postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).
Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, dostępny w CBOSA). Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2111/94, LEX nr 27060). Wskazać przy tym należy, że organ procedując w przedmiocie terminowości wniesienia środka odwoławczego jest zobligowany zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bowiem doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone prawnie doniosłe skutki. Jednym z nich jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności procesowej.
W rozpoznawanej sprawie decyzja Organu w przedmiocie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego, skierowana do Płatnika składek została wysłana, na adres widniejący w Krajowym Rejestrze Sądowym: ul. [...],[...] ze wskazaniem "Sz. P. J. M. Przewodniczący [...]".
Zgodnie z art.40 § 1 k.p.a. Pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jak wynika natomiast z treści przepisu art. 45 k.p.a. Jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż decyzja doręczona została na adres siedziby skarżącej do rąk upoważnionego pracownika. Podnoszona natomiast przez stronę skarżącą okoliczność jakoby uznano przy odbiorze korespondencji, iż dotyczy ona osobiście pana J. M. - co spowodować miało opóźnienie w reakcji na otrzymaną decyzję – pozostaje w ocenie Sądu bez znaczenia w przedmiotowej sprawie. Okoliczność ta byłaby być może istotna przy rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu do uchybionej czynności jednak w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z badaniem takiego wniosku.
Odnosząc się do zarzutów skargi, iż decyzja została doręczona nieskutecznie, ponieważ nie wskazano wyłącznie strony jako odbiorcy, wskazać należy, iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zarzut ten nie mógł być uznany za zasadny, choć niewątpliwie doszło po stronie organu do nieprawidłowości. W ocenie Sądu wskazać należy, iż popełnione przez organ naruszenie w postaci dodania do nazwy adresata również imienia i nazwiska osoby reprezentującej skarżącą nie ma istotnej wagi mogącej wpłynąć na stan faktyczny w sprawie polegający na ocenie czy strona pozbawiona była wobec tej nieprawidłowości swoich praw. Przede wszystkim wskazać tutaj trzeba, iż strona skarżąca otrzymała wcześniej dwie przesyłki adresowane w podobny sposób (nieprawidłowy) polegający na wpisaniu jako adresata poza nazwą skarżącej także jej przedstawiciela. Obie przysyłki (tj. zawiadomienie o wszczęciu postępowania, oraz pouczenie o art. 10 kpa) doręczone zostały upoważnionym pracownikom a strona nie kwestionowała skutku ich doręczenia.
W kontekście powoływanych przez stronę skarżącą orzeczeń sądowych wskazać należy, iż nie dotyczyły one sytuacji analogicznej bowiem w przedmiotowej sprawie nie doszło do błędnego zaadresowania przesyłki lecz do dopisania do prawidłowego adresu i nazwy danych osobowych przedstawiciela ustawowego. Nadto decyzja organu I instancji oraz dołączone do niej pismo przewodnie nie powinno w jakikolwiek sposób budzić wątpliwości u pracownika strony skarżącej odbierającego korespondencję do kogo przesyłka jest adresowana. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, iż w cytowanym wyroku mamy do czynienia z sytuacją analogiczną do niniejszej, ponieważ w przedmiotowej sprawie przesyłka została prawidłowo doręczona adresatowi czyli [...].
W związku z powyższym bezpodstawna jest argumentacja płatnika składek, iż ten nie wiedział, że korespondencja dotyczy [...], a nie J. M. jako osoby fizycznej oraz, że wciąż nie doręczono płatnikowi składek decyzji Organu I instancji, tym samym złożenie odwołania nie mogło nastąpić z uchybieniem terminu.
W konsekwencji, przyjąć należy, iż decyzja w rozpoznawanej sprawie została prawidłowo doręczona przez Prezesa NFZ, na adres wskazany jako siedzibę Skarżącej wskazaną w KRS. W przypadku doręczenia przesyłki podmiotowi będącemu Stowarzyszeniem tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, zastosowanie znajduje art. 45 k.p.a., zgodnie z którym jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Organ wszystkie wymogi dotyczącego prawidłowego doręczenia decyzji Stronie spełnił, prawidłowo wskazując w zaskarżonym postanowieniu zarówno datę doręczenia decyzji jak i datę wniesienia odwołania przez Stronę natomiast dopisanie nazwiska przedstawiciela do nazwy strony skarżącej stanowiło zdaniem Sądu nieistotne naruszenia prawa, które nie pozbawiło strony realnych możliwości do działania w sprawie.
Sąd oddalił zgłoszone przy skardze wnioski dowodowe bowiem okoliczności, na poczet których je dołączono były w ocenie Sądu bez znaczenia dla sprawy jako wykazane w innym zgromadzonym materiale dowodowym. Okoliczności te nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości wobec czego brak było potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, iż wobec przekroczenia ustawowego terminu do wniesienia odwołania oraz braku wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, organ odwoławczy był zobligowany wydać zaskarżone postanowienie.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.