Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1196/08

Uzasadnienie

C. Sp. z. o.o. z siedzibą w W. pismem z dnia [...] listopada 2006 roku zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o zezwolenie na dalsze zajęcie odcinka pasa drogowego ulicy P. rej. ul. P. w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2 poczynając od dnia [...] stycznia 2007 roku do dnia [...] grudnia 2007 roku.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2006 roku spółka zmodyfikowała poprzednio złożony wniosek w ten sposób, iż ograniczyła termin na zajęcie pasa drogowego do I kwartału 2007 roku.

Decyzją Nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w W. działając w imieniu Prezydenta W.:

1. 1. zezwolił C. Sp. z.o.o. w W. na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. P. rej. ul. P. o powierzchni 8,64 m2 na okres od dnia [...] stycznia 2007 roku do dnia [...] marca 2007 roku oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2,

1. 1. odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 7 marca 2007 roku,

1. 1. rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt 2 decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego oraz ustalił warunki zajęcia pasa drogowego oraz wysokość i termin uiszczenia opłaty.

Organ uwzględnił wniosek strony częściowo, bo zezwolił na zajęcie pasa drogowego tylko na czas trwania postępowania w sprawie tj. od dnia [...] stycznia 2007 roku do dnia [...] marca 2007 roku po to, aby strona uniknęła płacenia kar za samowolne zajęcie pasa drogowego. Odmówił natomiast wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] marca 2007 roku, motywując to tym, iż z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi następuje zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest " fiksacją".

W tym stanie rzeczy reklamy stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych, co uzasadnia wydanie odmownej decyzji jak również nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego.

C. Sp. z o.o. nie zgodziła się z decyzją z dnia [...] marca 2007 roku i wniosła od niej odwołanie, domagając się jednocześnie wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego rozstrzygnięciem w pkt 2 w związku z pkt 3 sentencji zaskarżonej decyzji.

Decyzji organu I instancji spółka zarzuciła:

1. 1. naruszenie art. 6 kpa polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2007 roku przez Dyrektora do spraw Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich w W. mgr inż. M. Z., która to osoba nie posiadała ważnego umocowania do wydania i podpisania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie oraz naruszenie przez Zarząd Dróg Miejskich w W. Konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku), polegające na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący C. Sp. z o.o. w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie Warszawy za zgodą tego organu,

1. 1. naruszenie art. 108 § 1 kpa poprzez bezpodstawne i nieuprawnione przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2007 roku,

1. 1. naruszenie art. 77 § 1 w związku z artykułem 7 kpa, polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. P. w rej. ul. P. w W. może spowodować realne zagrożenie niebezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenie faktyczne w sprawie.

Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] marca 2007 roku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2007 roku NR [...]

1. 1) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1 w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustaliło na [...] czerwca 2007 roku, nadało punktowi drugiemu brzmienie: "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] czerwca 2007 roku" nadało punktowi trzeciemu brzmienie "uchylony", ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 12276 złotych,
2. 3) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Ustosunkowując się w uzasadnieniu do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że nie jest trafny argument skarżącego, aby mandat prezydencki [...] wygasł, poza tym stwierdzenie powyższego faktu leży poza sferą jego kognicji. Zarzuty dotyczące uprzywilejowania innych przedsiębiorców nie mogą być rozpoznane w niniejszym postępowaniu. Organ wskazał, że z urzędu znany jest fakt, iż podobne decyzje jak skarżący otrzymali również inni przedsiębiorcy w stosunku do innych lokalizacji.

Ustosunkowując się do drugiego zarzutu odwołania Kolegium podkreśliło, że zasadne jest ustalenie innego terminu zezwolenia i uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności po to, aby umożliwić spółce usunięcie nośnika reklamowego w sposób powodujący mniejsze zagrożenie dla bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego.

Kolegium nie uznało również za zasługujące na uwzględnienie argumentów skarżącej dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trafiające do Kolegium od kilku miesięcy konsekwentnie odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych oraz przedłużenia zezwolenia na nośniki istniejących firm w pasie drogowym współgrają z polityką miasta zmierzając do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007 roku C. Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej wadliwość, wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci:

1. 1. artykułu 7 i art. 104 § 2 kpa poprzez nierozpoznanie sprawy, co do istoty, polegające na braku rozpatrzenia przez organ II instancji zarzutu stawianego przez stronę postępowania w treści odwołania z dnia [...] kwietnia 2007 roku, dotyczącego wadliwego oparcia decyzji pierwszoinstancyjnej na materiale dowodowym w postaci Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów-Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, który to dokument nie ma mocy dowodowej, albowiem jest opinią o charakterze pseudonaukowym ponadto wydana przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej,

1. 1. art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, że ustawienie nośnika reklamowego przy ul. P. w rej. ul. P. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organ implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne i prawne,

1. 1. artykuł 6 kpa w postaci naruszenia przez organ odwoławczy, jak również organ I instancji konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku), polegające na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący C. Sp. z o.o. w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą wydaną przez organ I instancji-Zarząd Dróg Miejskich w W..

Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007 roku oraz decyzji z dnia [...] marca 2007 roku, wydanej z upoważnienia Prezydenta W..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej uchylenie, podnosząc argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] października 2007 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1368/07 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważność gdyż w sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej spółki zawarty w piśmie z dnia [...] listopada 2006 roku i doręczony organowi w dniu [...] listopada 2006 roku. Następnie strona zmodyfikowała wniosek w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 roku, który wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2006 roku, zatem granice czasowe wydania pozwolenia na dalsze posadowienie reklamy w pasie drogowym strona wyznaczyła na okres od [...] stycznia 2007 roku do [...] marca 2007 roku.

W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. rozpoznając ponownie sprawę na skutek odwołania złożonego przez stronę od decyzji organu I instancji winno uwzględnić jakiego okresu dotyczy wniosek strony. Orzekając ponad żądanie strony Kolegium dopuściło się rażącego naruszenia przepisu art. 61 § 1 kpa i art. 138 § 1 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO) działając na podstawie art. 127 k.p.a. w związku z art. 17 pkt. 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U.79 z dnia 13.07.2001 r., poz. 856.) oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. Nr 204 z 2004 r., poz. 2086), po rozpatrzeniu odwołania C. sp. z o.o. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r., dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. P. w celu umieszczenia obiektu reklamowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż zezwoliło stronie na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. P. w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] marca 2007 r. oraz ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 7.048,80 zł.

W uzasadnieniu tej decyzji SKO odniosło sie do zarzutów strony zawartych w odwołaniu, uznając te zarzuty za bezzasadne. Powtórzono treść art. 39 ust. 1 pkt 1 i 3 u.d.p. Organ odwoławczy stwierdził, że z cytowanych przepisów wynika, iż lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być umieszczane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. W tym zakresie organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 19 czerwca 2000 r, sygn. OPK 2/00, z którego wynika, iż to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły.

Organ odwoławczy powołał się ponadto m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, w którym NSA uznał za oczywisty negatywny wpływ reklam na koncentrację uczestników ruchu drogowego. Organ nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym niewiarygodności opinii opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego.

Zdaniem SKO zarzut dotyczący interpretacji art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest trafny. Przepis ten dotyczy urządzeń istniejących w dacie jego wejścia w życie, a nie oznacza w żadnym wypadku, iż nie należy usuwać z pasa drogowego jakichkolwiek urządzeń, na których umiejscowienie w tym pasie uprzednio wydano zezwolenia. Przeciwna interpretacja doprowadziłaby do wniosku, że raz umieszczone w pasie drogowym na ściśle oznaczony czas urządzenie musi pozostać tak praktycznie na zawsze, chyba że zarządca drogi wykaże, że wystąpiły szczególnie uzasadnione przypadki powodujące konieczność jego usunięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

1. 1) art. 7 oraz artykułu 104 § 2 k.p.a., poprzez wydanie niespójnego, a wręcz sprzecznego wewnętrznie rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy;
2. 2) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. – polegające na:
3. - przyjęciu przez organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego;
4. - braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. P. w rej. ul. P. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Skarżąca podkreśla, iż SKO przyjęło, iż zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego przez przedmiotowy nośnik nastąpiło dopiero po dniu [...] marca 2007 roku, nie wyjaśniając, co spowodowało zmianę stanowiska organu w porównaniu do wcześniejszej decyzji. Ponadto strona wskazała, iż organy, rozstrzygając w niniejszej sprawie - błędnie zastosowały przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem – jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06 – regulację prawną dotyczącą obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym określa art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, który - jak wynika wprost z jego literalnego brzmienia – dotyczy zajęcia pasa drogi, które rozpocznie się w przyszłości, a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogi obiektów budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2008 roku, mimo błędnego uzasadnienia, nie narusza prawa.

Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu skargi, iż wydanie rozstrzygnięcia korzystnego dla strony i nie odpowiadającego tej osnowie uzasadnienia decyzji, mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

SKO ponownie rozpoznając sprawę na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2007 r. uwzględniło wniosek skarżącej i zezwoliło na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. P. w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] marca 2007 r. oraz ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 7.048,80 zł.

W uzasadnieniu tej decyzji SKO odniosło się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu, uznając te zarzuty za bezzasadne.

Jednakże, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, błędne uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie może mieć wpływu na ostatecznie zgodne z prawem rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 162/01, Lex nr 10933).

W konsekwencji należy podkreślić, że w przypadku zaistnienia sprzeczności pomiędzy osnową decyzji a jej uzasadnieniem, decyduje treść osnowy decyzji. W niniejszej sprawie organ co prawda błędnie w uzasadnieniu decyzji umieścił swoje rozważania kwestionujące stanowisko strony zawarte w odwołaniu, jednakże w ostatecznym rozrachunku decyzja zezwalająca stronie na zajęcie pasa drogowego jest prawidłowa i nie powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.